政治主导与政策制定

牧原出 [作者简介]

[2011.10.19] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL |

民主党政权成立后的2年里,采取了彻底改变自民党时代政官关系的措施,但是,排斥官僚的结果却使决策过程陷于混乱。东北大学研究生院教授牧原出(行政学)认为,野田新政权的重大挑战在于如何摆脱这种混乱。

2011年夏季的伦敦,上映了上个世纪七、八十年代BBC备受欢迎的电视喜剧集《是,首相!》的电影版。与电视一样,电影的情节也是以首相吉姆·哈克与官僚集团的实权人物汉弗莱·阿普比为中心展开的。20世纪70年代的电视喜剧集描绘了石油危机后权力基础脆弱的内阁,2011年的电影描绘的则是“雷曼冲击”后,在EU的财政危机中动荡不安的内阁。

曾任哈罗德·威尔逊和詹姆斯·卡拉汉工党政权顾问的伯纳德·多诺霍,为当时电视剧的制作提供了重要素材;此次他在电影宣传册中就1997年以后的托尼・布莱尔政权作了如下描述:一方面,年轻一代的大臣政务官及大臣受到电视剧《是,首相!》的决定性影响,他们认为坚决不能象吉姆·哈克一样被官僚集团所愚弄,所以开始有组织地发挥政策顾问的作用;另一方面,经过玛格丽特·撒切尔的行政改革,在组织运营过程中,官僚集团似乎也相当程度地注意了效率与提供服务。然而,官僚集团及其领导在首相官邸的影响力依然占居决定性的重要地位,这一点未有改变。

政官关系的骤变

民主党政权已经成立了2年,经过鸠山由纪夫、菅直人两届政权后,“政治主导”的政官关系(政治家与官僚之间的关系)正逐渐走上这种类似于英国的路途。最初的两年里,民主党切实采取了为彻底改变自民党时代政官关系的措施。不过这些措施毕竟只是一种“休克疗法”,目的在于让已经习惯于自民党时代作法的官僚放弃以往的思维,可以说这在新的政策制定过程中反而造成了诸多障碍。

首先,官房副长官职责的骤变,降低了首相官邸的协调能力。取而代之的,是推进预算编成的财务事务次官。事实上,民主党政权在经历几多混乱的同时,年内编制了2009年度及2010年度的预算,并在年度内得到通过。

另外,由于政策顾问的作用在各省(部)不能得到充分发挥,因此在推进政策实行过程中,欲将官僚排除于大臣、副大臣和大臣政务官之外。本来不是政策专家的这三种政务角色,将官僚拒之门外而进行政策制定是不可能的,因而这种方式在各省招致了不必要的混乱。

这样一来,政权不但招来“对财务省唯命是从”的批判,而且政策制定过程无比混乱的指责之声也此起彼伏。其象征就是,提倡财政重建的菅直人,从财务大臣成为首相;同样,现任野田佳彦首相,也是从财务大臣当选为首相的。

不过,混乱早在安倍晋三的自民党内阁时期就因养老金问题而渐露端倪,自民党政权未能解决混乱局面,说民主党政权只是继承了“混乱”也不算过分。无论是哪个执政党,现在政权所面临的,是如何摆脱混乱这一重大课题。

“抨击官僚”之风偃旗息鼓

民主党政权成立后的“政治主导”方针带来的最大效果,就是使“抨击官僚”之风基本上偃旗息鼓。自民党政权时期,每当发生混乱,便有转嫁责任给官僚的倾向,那也成为公务员制度改革的原始动力。毋庸置疑,政策出现混乱,其最终责任在于政治家。将责任转嫁于官僚,是因为自民党自身承认了其政权在本质上是“官僚主导”。与此相对,提倡“政治主导”的民主党在大地震后,除了对经济产业省以外,没有看到有这种现象发生。民主党多次表示,政策混乱的责任首先在于过去的执政党——自民党。在政权交替的政治体系之下,政治责任之所在终于得到了明确。

在此基础之上,3月的东日本大地震后,在恢复措施及制定有关重建政策上,官僚主导又得以复活。特别是在9月成立的野田内阁之下,党内导入了由政务调查会乃至政府与民主党三领导会议对法案进行事先审查的制度,以构筑政务三大角色与官僚之间的协作关系为目标,而且还有很大可能性恢复事务次官会议,在内阁会议之前审议提交内阁的法案等。这些举动意味着民主党在“政治主导”框架中欲导入自民党的政策制定方式。

官僚在构思独自的政策方案

另外,从政权成立前后的经过、迄今发表的政权基本方针中似乎可以看出,对发达国家国债的债务危机及历史性的日元升值抱有强烈危机感的财务省,正在酝酿新的策略,为震后复兴实施增税并实现财政重建。震灾后,由于菅直人内阁的工作重点仅局限在核电站问题之中,为此官僚集团开始了独自的政策构思。

从野田内阁成立后获得的较高支持率中可以看出,上述的党内及官僚方面的举动,也受到了国民的支持。所以可以认为解散国会的可能性变得很小,政权会将众议院议员任期届满为止的2年时间列入政治日程表中,但问题是如何将其纳入政治家切实承担责任的机制中去。对官僚方面提出的政策构思,内阁是否能够在高透明度的场合进行审议?在“扭曲国会”的状态下,是否能够为了顺利通过法案而与在野党进行充分的交涉?今后的两年将迎来日本政治的转折点,这样说并不是夸大其词。

(2011年9月12日)

(原文为日文)

东京大学尖端科学技术研究中心教授。专攻政治行政体系。1990年毕业于东京大学法学系。曾任东北大学研究生院法学研究科教授等职,后任现职。主要著书有《超越政权更替——政治改革20年》(合著,岩波书店,2013年)等。

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