莫让“优待老年人”的制度剥夺年轻人的工作机会

堀江正弘 [作者简介]

[2012.07.11] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL | العربية |

日本政府决定,大幅度削减国家公务员新人招聘的数量,并做出了有义务返聘退休人员的规定。政策研究大学院大学副校长(原总务审议官)堀江正弘指出,不能让人事管理制度在公众眼中成为“苛求年轻人,优待老年人”的制度。

日本政府决定:大幅缩减对新人的录用,返聘退休人员

2012年4月3日,日本政府的行政改革执行本部(本部部长野田佳彦首相)决定,2013年度国家公务员新人招聘的上限人数为3780人,这个数字大约缩减至2009年度上限人数的6成(56%)。民主党执政后,每年都会打出控制录用新人的方针,2011年度的上限人数是4783人,2012年度的上限人数是6336人。此次控制新人录用比以往更加严格。另一方面,“关于国家公务员的雇佣与养老金衔接的基本方针”中规定,自2013年度以后公务员养老金的支付起始年龄,以每3年提高1岁的速度逐渐由60岁提高到65岁,因此为了防止无收入时间段的发生,该本部在3月作出了录用希望以全职形式受返聘的退休职员的决定,并表示今后将研究具体的制度修订案。

限制公务员的总体人事费用,是民主党在竞选纲领中提出的政策,在4月3日行政改革执行本部做出的决定中,民主党表示“既然在社会保障和税制一体化改革中要求国民承受更多的负担,那么作为政府,也必须实施裁减公务员总人事费等一系列有切肤之痛的改革”,此次控制新人录用政策也是“切肤之痛改革”的一环。然而,仅此控制新人录用之举是不会减少国家公务员定额总数的,而且减少新人录用在削减人事费方面的效果如何也不甚明了。况且,以年轻人为对象的新人录用受限,而在职公务员的工作却得以保障至退休,进而在60岁退休后还有返聘制度这层保障。因此,政府的这项政策被认为是“优待在职人员和高龄者,苛求年轻人”,遭到了人们的批判。还有批评说:“政府一方面要求民间企业增加对年轻人的雇用,另一方面自己却在大幅削减录用人数,这样的做法缺乏一贯性。”还有意见认为,这样会使公务员的年龄结构变形,人事管理变得困难。包括上述种种观点在内,接下来让我们对国家公务员的定员人数管理、录用的限制、高龄公务员的雇佣和人事费的削减等问题作一番整理和思考。

工作至退休者以及退休人员返聘情况增加

日本国家公务员的定员是受法令限制的,其管理机制,是在不超过总定员法规定的总人数上限的前提下,政府一方面在业务合理化的过程中进行裁员,另一方面则针对新增和既有业务量的增加,在最小限度内进行人员增补。在上述三个要素组成的这个机制下,实施了长期的计划性裁员,其结果是,国家公务员的定员持续减少(图1),在公务员(包括地方公务员)所占劳动力人口比例的数据比较中,日本成为了经济合作与发展组织(OECD)成员国中(公务员比例)规模最小的国家(图2)。

日本国家公务员的人事管理,是在人数限制以及职务越高岗位越少这种金字塔式组织结构的制约下进行的,主要包括每一年度统一录用应届毕业生、以录用考试分类和录取年度、工作年数(工龄)等为基础的晋升考核管理等。由于职位越高岗位越少,为了应对这种情况,一直以来许多省(部)、厅都对高龄职员实行劝退。不过,这种劝退通常是和政府部门斡旋安排的返聘配套实施的。近年来,由于对这种政府退休官员“下凡”有关机构、公司出任高级职位的批判之声日益高涨,使得斡旋返聘无法继续。如此一来,退休年龄前提前劝退的惯例也难以维持下去了,而一直工作到60岁退休年龄的做法逐渐普及。此外,2008年开始推进“复线型(企业、组织机构内部的一种人事多元化管理形式——译注)”人事管理,引入了专业技术职称制度,由此,那些课长等行政管理人员之外的职工,在薪金等方面也可享受到与行政管理人员相近的待遇,高龄公务员担任这种职务也成为可能。另外,利用2001年引入的返聘制度的退休人员也逐年增加。

出处:OECD “Employment in general government as a percentage of the labour force (2000 and 2008)”
根据(Government at a Glance 2011收录)制作
注:由于冰岛的数值不详,并未包含在表内。芬兰、以色列、墨西哥、波兰、瑞典的数据是2007年,法国、日本、新西兰、葡萄牙的数据是2006年。

年轻人减少导致一线政府机关士气低下

削减定员、限制录取新人、专业技术职称以及返聘制度等以高龄公务员为对象的制度和政策给一线政府机关带来了怎样的变化呢?首先,年轻的公务员和低职位的公务员减少了,例如,政府机关的最小组织单位——股这个级别,由于没有股员,股长只好亲自处理各种工作,这样的情况在不断增多。公务员每天疲于应付日常事务,组织内部变得丝毫没有宽松气氛,死气沉沉,士气也随之逐渐低下。再则即便是优秀的人才,晋升课长也要熬到40岁以后,从这方面来讲也对士气产生影响。进而新陈代谢迟滞,由此带来行政组织活力减退、保守化、创新能力下降等问题也令人担忧。此外,随着平均年龄的升高,平均工资也上涨了。

如文章开头所述,政府已经决定,3月起,如果“即将退休的职员提出希望全职返聘(录用为须全日工作的职位),录用者必须在该职员退休之日的第二天,在需要全日工作的职位上录用该职员”,并决定今后将研究具体的返聘制度修订案。可以想见,新制度一经引进,全职返聘者将会增加。我们有必要在新制度实施的同时研究出适当的对策措施,以使一线政府机关发生的上述问题不至恶化。

有必要将人事管理和雇佣、福利政策分开

政府推出的有关退休前后公务员的最新政策,虽然号称其目的之一是为了充分发挥这些人的经验和能力,然而实际上,它是以优先考虑支援退休前后公务员为目的的一种雇用政策,抑或是一种福利政策,而维持和提高行政组织和公务的效率、活力、能力这种人事管理的基本目的则被置于了次要地位。也就是说,取代以往在政府机关外为他们斡旋工作的做法,政府采取了在政府机关内部为他们创造工作机会这种形式,以此填补养老金发放期滞后产生的空挡,试图用税金(公务员的工资来自税金,故如是说——译注)为他们养老。

为了让国家公务员的人事管理公正合理化,有必要将行政管理政策和雇佣福利政策一分为二,进行重新调整。首先,退休后的返聘人员即便是全职,也不应占用常规定员名额,必须区别管理,这样目的就明确了。同时,还应该通过这种做法,避免年轻人因高龄者的返聘而丧失工作机会,以图稳定并有计划地保证年轻职员的来源,例如那些肩负着未来的应届毕业生等。而关于返聘人员的工资标准,包括全职在内,应该控制在和领取养老金时相同或更低的水平。此外,对工资标准有所不满或争议的专业技术职务,政府应当综合考虑具体的工作内容和任用理由,极力控制工资水平,决不能令其超出社会的容忍度。不能让人事管理制度在公众眼中成为“苛求年轻人,优待高龄者和高职位者”的制度。

更进一步地说,如果现在公务员人事管理的诸多问题均起因于以论资排辈为基础的晋升与涨薪,那么从根本上改变这样的人事管理才是最重要的。

(写于2012年5月14日)

标题背景图片:在东京-霞关的官厅街附近行走的人们(摄影:久山城正)

政策研究大学院大学(GRIPS)副校长。专攻行政学。1970年毕业于东京大学法学部。1971年进入行政管理厅(后来的总务厅,现在的总务省)。1973年雪城大学马克斯韦尔学院硕士课程结业。在总务省、内阁官房等处从事行政管理和行政改革事务,随后担任总务审议官。2006年担任GRIPS教授。2011年起出任现职,同时还在中国的北京大学、复旦大学等高校任教。

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