日本的政策缘何停滞不前?
“扭曲” 国会

竹中治坚 [作者简介]

[2012.09.28] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | FRANÇAIS |

在近年的“扭曲” 国会中,执政党与在野党之间的对立日益加剧,导致法案的通过和政策的决定工作停滞不前。其中原因之一是参议院的存在。参议院是如何左右日本政治过程的?请看竹中治坚教授的解说。

野田内阁于3月30日召开内阁会议,通过了旨在提高消费税的消费税增税相关法案。相关法案已于5月8日进入了审议阶段。然而,估计不会轻易获得通过。同时,发行赤字国债所必需的特例公债法案及旨在利用“交付国债(日本国债的一种特殊形式。指在支付损失赔偿金及抚恤金等的情况下,国家根据特别法律,不直接付给金饯,而是采用交付债券的方式。这种情况下所发行的债权凭证即为交付国债——译注)”填充养老金来源的国民年金法案,何时才能通过也尚无眉目。

上述情况只是日本政策停滞不前的一个例子。待鸟聪史先生和细谷雄一先生此前也曾在“nippon.com”网上列举了导致政策停滞的原因。在此,我将立足于二位的见解,就停滞的原因展开进一步的分析。我想指出的第一个原因是参议院的存在。我将就参议院对日本的政治过程产生的影响进行说明,并探讨它是如何导致政治停滞的。

参议院的独特地位

参议院导致政策停滞的背景,在于它在日本统治体系中所处的独特地位。

人们通常认为日本的采用的统治体系是议会内阁制。议会内阁制的本质,在于行政机关依赖于立法部门的信任。换而言之,获得议会多数派的支持是内阁成立和得以维持的条件。另一方面,当议会通过内阁不信任决议案时,内阁就只能集体辞职或解散议会,问信于民。

当行政机构和立法机构意见相悖时,通过建立可消除这一问题的机制来避免国家政治陷入停滞局面,这就是议会内阁制的特点。

就日本来说,内阁与众议院之间构成了议会内阁制的关系。内阁由在众议院首相提名投票中获得多数票者负责组建。当众议院通过内阁不信任决议案时,内阁只能选择解散众议院或者集体辞职。此外,除了众议院通过不信任决议案之外,内阁也可以解散众议院。

然而,内阁与参议院之间不存在这样的关系。尽管参议院也会举行首相提名投票,但要优先遵从众议院的投票结果。参议院不能提交内阁不信任决议案。另一方面,参议院不会被解散,参议院议员的6年任期将获得保障。

那么,当内阁与参议院的意见出现冲突时,如何才能解决这一问题呢?日本宪法中规定了众议院的权力优先于参议院,以此来避免国家政治出现停滞。

表面上是众院优先,实质上是众参对等

然而实际上,上述规定很难付诸实现。在预算、条约等议案方面,众议院的决议优先于参议院的决议。可是,法律议案方面却存在问题。日本宪法规定,日本众议院通过的法律议案,即使在参议院受到否决或修正,如果经日本众议院议员三分之二以上的多数出席者再度批准通过,那么该法律则仍按原案得以成立。但是,执政党很难在众议院确保三分之二以上的席位。自1947年5月参议院设立以来,执政党只在1999年11月至2000年6月、2005年9月至2010年5月期间获得过众议院三分之二以上的议席。

从结果上看,在制定法案问题上,众议院和参议院实质上是一种对等关系。为消除众议院和参议院之间的对立,宪法中还制定了两院协议会这一制度。但现实是,通过两院协议会来制定妥协方案的做法也十分困难。

因此,如果执政党无法在参议院确保议席过半,特别是国会陷入 “扭曲”状态时,内阁就会苦于无法保证法案的通过。

近年来,自民党政权和民主党政权均在应对“扭曲国会”问题上吃尽了苦头。自民党在2007年7月的参议院选举中惨败,结果导致了该党即使与联合执政的公明党联手也无法在参议院确保议席过半的局面。组建于2007年9月的福田内阁和诞生于2008年9月的麻生内阁面对“扭曲国会”,在审议通过税制改革相关法案和应对盗版法案问题上费劲了周折。

随着2009年9月政权的更替,“扭曲”问题得到了解决。然而,由于民主党在2010年7月的参议院选举中败北,国会再次陷入“扭曲”状态。因此,菅直人内阁无的儿童补贴法案未能获得通过,不得不对该法案内容作出大幅调整;同时还以内阁辞职为交换条件,使特例公债法案获得了通过。对野田内阁而言,消费税增税相关法案难以通过的理由之一便是“扭曲国会”的存在。因为自民党尚未对相关法案表示赞成。

其实,历史上也曾出现过“扭曲国会”。但近年来,执政党和在野党在“扭曲国会”中的对立日益加剧,导致了政策决定的停滞。执政党与在野党对立激化的背景原因在于2000年以后,众参两院出现了两大政党化现象。

由于两大政党化问题的发展,两大政党逐渐形成了横跨众参两院,围绕政权展开斗争的局面。第一大在野党会利用“扭曲国会”阻碍内阁的政策立案,促使自身在下届大选中处于有利位置。

“维新会” 的废除论

自民党利用“扭曲国会”,阻止了民主党实现其提出的“儿童补贴”这一招牌政策。在消费税增税法案的问题上,该党也打算将“扭曲国会”作为与瞄准了下届大选的民主党进行博弈的筹码。作为下届大选的竞选承诺,自民党提出了将消费税率调至10%的方针。尽管如此,之所以不会轻易通过消费税增税法案,是因为自民党中的部分人非常希望将该法案作为提前解散国会的交换条件。

大阪市市长桥下彻领导的“维新会”因提出了一院制论而备受瞩目。所谓一院制论,实质上即是废除参议院论。“维新会”的主张象征着舆论对参议院的强烈批判。人们对参议院导致政策停滞这一问题的不满情绪不断高涨无疑是引起上述现象的背景原因。

“扭曲国会”确实导致了政策的停滞。但我们必须注意到,其深层因素在于横跨众参两院形式下的两大政党化问题。而关于在这种形势下应当如何改变现状的问题,我想留待其它机会进行论述。

(2012年5月11日 )

标题背景图片:久山城正

nippon.com 编辑委员。1971年生于东京都。1993年东大法学系毕业后进入大藏省(现财务省)。1998年美国斯坦福大学政治系博士课程结业。1999年任政策研究大学院大学副教授、2007年起任准教授,现为教授。主要著作有《何为参议院?1947-2010》(中央公论新社,获大佛次郎论坛奖)等。

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