规避社会基础设施陈旧老化危机

根本佑二 [作者简介]

[2013.02.26] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | FRANÇAIS | العربية | Русский |

长期以来为人诟病的社会基础设施陈旧老化问题。笹子隧道的坍塌事故加剧了这种忧虑。面临财政吃紧、人口减少的日本,今后应该如何应对这一问题?请看东洋大学根本佑二教授的建言。

笹子隧道——冰山的一角

因2012年12月中央自动车道笹子隧道的坍塌事故,人们对社会基础设施陈旧老化问题的关注度急剧高涨。调查分析认为,事故的原因在于固定悬吊式水泥天花板的金属零件出现老化损伤。现在,事故的验证工作正在进行,隧道建成后历经35年,如果其间金属零件没有得到应有的检查保养,那就应视为存在相当大的问题。

因老化陈旧引发的安全隐患不仅仅存在于隧道。根据国土交通省社会资本整备审议会的资料记载,日本在二战后对社会基础设施实施了大举的整修和完善,其高峰期集中于上个世纪的60年代至80年代。从类别上看,道路在60年代后半期,桥梁在70年代前半期,河川(水闸、水坝)在80年前后,港湾在80年代前半期,公营住宅在70年代前半期,公园在70年代后半期,学校设施在70年代后半期至80年代前半期。由此可知,它们都已经历了30-40年的岁月。

如果这些社会基础设施长年失修,那么从物理角度看早晚会坍塌崩溃。笹子隧道不过是冰山的一角而已。2012年有关部门在对1962年首期开通的首都高速公路的调查中,发现了无数的裂缝,宣布全长的四分之一必须迅速进行更新施工。东日本大地震中没有遭受海啸影响首都圈的内陆地区,也接连发生了大厅的天花板塌落、市政府大楼无法使用等现象。地震频发国日本有着世界上最严格的建筑物防震标准,一般是不会倒塌的。东日本大地震不过是一个契机,真正的原因在于陈旧老化。

更新投资——如骤雨突至

解决陈旧老化的最有效方法是更新投资。如果每年实施同等规模的公共投资,那么只要坚持这种规模的投资,陈旧老化的基础设施也就能够得到更新。迄今社会基础设施更新投资之所以没有被世界所关注,是由于各国的社会基础设施都是以数十年为单位长期逐步建设完善的,所以从结果上看没有出现预算不足问题。

然而,日本的情况却有所不同。如前所述,投资集中在70年代前后这一特定的时期,2000年以后则急剧减少。这就意味着,今后的更新投资需求将迅速升温,而作为财源的公共投资预算非常有限,即无法确保用于更新投资的财源。

据笔者所知,历史上同样的情形在美国也曾有发生。上世纪30年代的罗斯福新政时期,美国全国大举兴建了桥梁、水库和公路。50年后的80年代,由于陈旧老化,纽约发生了桥梁坍塌事故。切身体会到社会基础设施老化之隐患的美国政府,打出了提高汽油税税率、创设桥梁检查员制度等对策。虽然其后仍有桥梁坍塌事故发生,但如果80年代没有及时转变政策,情况将会更为悲惨。

如今的日本与80年代的美国在陈旧老化问题上有着类似之处。但是,经济停滞不前、老龄化日益加剧、人口也开始减少的日本,情况更为严峻。此外还存在着税收不见增长,社会福利保障费用增大的问题。

东洋大学PPP研究中心开发了一个计算软件,用它可以简单地计算出各个地方政府未来的更新投资金额和可确保的预算金额。迄今通过对大约30个地方政府在公共设施投资上的预算不足金额的计算,得出的结论是:即便是现有的基础设施,各个地方政府也没有足够的预算来维持下去。既然社会基础设施老化,更新投资的高峰期同时到来,而可以使用的预算减少,处于低谷,那么资金不足就是理所当然之事了。

筹措不足资金只能依靠举债融资,而目前日本的政府债务余额已超过GDP(国内生产总值)的200%。90年代泡沫经济崩溃后,在税收不足的情况下,试图以扩大公共建设工程来刺激经济,加上2000年以后老龄化加速,社会福利支出不断膨胀,于是,为筹措资金,国债发行量大增,造成了今天的高负债率。这个数值平均高出经济合作与发展组织(OECD)成员国的2倍以上,甚至还远高于债务危机的希腊。如果再加大国债发行量,就将进一步失去世界的信用。

三帖处方——减轻财政负担

然而,日本不乏有挣脱桎梏的行之有效的措施。

第一,应该优先进行陈旧老化的社会基础设施的维修管理和更新投资,控制新项目的投资。社会基础设施中约9成是属于地方而非中央政府的,但如果和国家的各种财政补贴联系,那么实际效果应该能够得到提高。

迄今,承诺新建项目投资往往都会有利于地方政府长官、国会议员等的选举活动。但是,如果全体国民了解了目前这种连基础设施都难以维持的现状,那么,他们应该可以理解,要求新建公路、公共设施是不合时宜的。笔者正在指导实施问卷调查,征询居民对当地政府的意见。已实施的5个地区的调查结果表明,因向居民详细解释了陈旧老化和财政困难的现实,8成以上的市民均对控制新建项目投资表示了支持。

第二,有关公共设施,最有成效的方法是以学校设施为核心实现多功能化。学校、保育园、幼儿园、文化宫、集会处、地区图书馆、日托站等公共设施,以往原则上都是各自作为独立的建筑设施而建造的。于是,各个建筑物都必须有自己的停车场、大门、办公室、卫生间、楼梯、走廊等公用设施,增加了财政负担。要改变这样的做法,可以在翻建校舍时,把学校以外的这些设施用租借的形式也全部纳入其中,这样就可以省去不必要的共用设施。在这种情况下,重要的是各类设施的规格结构要灵活,使它们还可以应对未来因地区人口结构和需求的变化而产生的不同用途。行之有效的是采用建筑技术上已确立起来的框架方式。

第三,对于道路、桥梁、隧道、自来水、下水道,预防保全型的维修管理是最有效的。现在,地方政府持有的这些社会基础设施,一般都是采取事后维修的方法,即在发生道路凹陷等具体故障后进行修缮处理。应该将这种方法改为预防保全,防患于未然,避免道路有凹陷等情况发生。虽然需要预防保全费用,但可以大幅削减事发后的修缮费用,从生命周期成本总计来看应该是有利的。由于平时的检查维修工作非常重要,所以妥善的方法是把业务外包给民间的专业公司。同时,为了尽可能获得“规模利益”,最好能够对各地区所有的基础设施进行全面统筹管理。最近地下探测技术也已得到实际应用,引发未来道路塌陷的地下空洞很容易地就能够探查发现了。

如果上述方法得以切实实施,那么在保证公共服务质量的同时,可以降低3-4成的财政负担。

现今的日本,必须改变从经济高速发展至泡沫经济时期形成的概念,即认为“即便财政负担大,也要大量持有社会基础设施,这才是富裕的象征”这种想法,而是要有“财政负担少,也能拥有高质优良的社会基础设施”这样的智慧。这是和二次大战前日本人长期养成的谦让美德所相通的。笔者确信这个问题能够得到切实的解决。

陈旧老化的社会基础设施问题,除日本外,亚洲、非洲的新兴国家也同样存在。具有讽刺意味的是,经济发展愈快,这个问题就表现得愈为突出。日本国内对该问题的妥善解决,也是为今后世界愈发严峻的共同课题交出的一份答卷。

东洋大学经济系综合政策专业教授,该大学PPP研究中心主任。东京大学经济系毕业后,就职于日本政策投资银行。先后供职于日本经济企划厅、美国布鲁金斯研究所、开银设备投资研究所等,2006年起任现职。专攻地域与产业重建。近期著述有《陈旧老化的基础设施,不期而至的另一场危机》(日本经济新闻出版社,2011年)、《“富庶地区”殊在何处》(筑摩书房,2013年)等。

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