菅义伟的调控能力——第二次安倍政权内阁官房长官的作用

牧原出 [作者简介]

[2014.11.25] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 |

作为第二次安倍政权中阁僚之间的联系枢纽,这位核心人物有时会以斥责和人事调动为武器来整顿内阁。他就是内阁官房长官菅义伟。2014年秋季内阁改组之际,本文作者将从政权运营稳定性的角度为大家解读广受关注的菅官房长官的真实形象。

作为安倍内阁政治基础的官房长官的稳定性

自2012年12月第二次安倍晋三内阁成立至今,已召开过两届例行国会。安倍政权不仅提出了“安倍经济学”,致力于摆脱经济通缩状态,还在2013年的参议院选举中胜出,获得了众参两院过半数议席,看似已经建立起稳定的政治基础,今后可以掌控政局了。然而,制定特定秘密保护法、变更集体自卫权解释等行为使得国民越来越质疑其真实意图,尽管保住了较高的内阁支持率,但每次决定重要法案都会导致其支持率下降。

话虽如此,自政权成立至2014年7月末,内阁支持率却始终没有跌破过40%。这与支持率在一年之内戏剧性地大跌而导致政权瓦解的第一次安倍内阁迥然不同。我们可以将理由归结为内阁成员的凝聚力强,政策上也没有大的失误,总体上保持了均衡性。而集中体现了这一切的便是内阁官房长官菅义伟。

从行政事务总管到重要阁僚——官房长官的作用逐渐变化

内阁官房长官最早起源于战前辅佐内阁的内阁书记官长,原本是统管内阁事务的官僚职务,而并非阁僚。战后很长一段时期,通常是分量较轻的政治家担任该职,但正如佐藤荣作内阁(1964-72年)起用了党内元老级政治家保利茂那样,后来逐渐出现了一些起用重要阁僚担任此职的内阁。中曾根康弘内阁(1982-87年)的后藤田正晴便是典型代表。

另外,2001年实施省厅改组后,内阁官房大幅增加编制人数,开始正式制定跨部门的政策。这样一来,从整体上统揽这项工作的内阁官房长官的作用就得到了提升。

然而,与自民党长期执政的时代不同,现在的安倍内阁,是自民党经过2009至2012年在野时期后重新执政、并与公明党建立的联合内阁。那么,内阁就不能继承同一执政党内的前内阁,而必须否定反对党组建的前内阁,建立起脱胎换骨的新政权。

因此,内阁官房长官的作用就不再仅限于作为重要阁僚受到首相信任,并对跨部门决策负有最终责任这样维持现状式的作用了。莫如说,他必须承担起在否定前内阁、同时又继承过去遗产的作用。

菅义伟面临的三个难题

就现在的安倍内阁而言,菅官房长官面临以下三个课题。第一,必须避免2006-07年的第一次安倍内阁那样的惨淡结局。尽管在2012年的大选中,国民因否定民主党政权混乱的执政局面而选择了自民党,但这只是一种消极的选择。大家都冷冷地观望着现任政权,猜测是否会重蹈安倍首相第一次执政时因为不成熟而出现政策失误的覆辙。

第二,作为自民党政权,在制定政策时需要充分遵循政调会、总务会等自民党机构的职能和自民党的传统人事习惯。即便是现在,虽然党机关不如过去那么有影响力,但仍然经常和政权唱反调。此外,与过去长期执政时期一样,具有在众议院当选5次以上,在参议院当选3次以上这种入阁条件的议员都期待着入阁。官房长官在开展工作时需要妥善考虑这种党内情况。

第三,安倍是在大选前夕才就任自民党总裁的,因此自民党在野3年期间并未以总裁为中心制定出选举公约。对于自民党而言,这是自1994年与社会党和先驱新党携手从以新进党为中心的羽田孜内阁手中夺取政权以来,再次由在野党身份回归执政党地位,当时的自民党将首相之位委以社会党的村山富市委员长,并未打算承担组建内阁的责任,从这一点来说,2012年时的自民党遭遇了其建党以来首次必须承担起在从在野党变为执政党之际组建内阁的责任这样一个情况。在选举承诺准备不足的背景下,如何实现内阁的整合?官房长官的能力受到了考验。

无数艰辛锻造出来的白手起家者

在此刻受到起用的菅官房长官,一直辅佐着情绪波动一目了然的安倍首相,实现了政权运营的稳定。菅是秋田县人,高中毕业后到东京上夜校获得了法政大学的文凭,在没有政治家人脉关系的情况下担任了横滨市议会议员,并于1996年成为了众议院议员。他是近年来自民党政治家中罕见的白手起家者(Self made man)。从阁僚经历来看,他曾在第一次安倍内阁中担任过总务大臣这一重要职务。坚韧顽强的意志和虽然短暂却担任了重要阁僚的1年经验——这就是菅在成为内阁官房长官之前的全部政治资源。

不过,或许正是得益于这些饱经锤炼的政治经历,菅在各个时期支持的政治家都不同。1998年大选中,他反对所属派阀小渊派的方针,支持梶山静六,在2000年的“加藤之乱”中,与(时任)众议院议员加藤纮一同时缺席了针对森喜朗内阁的不信任案表决,加入了反叛阵营,在2006年的自民党大选中参加了支持安倍的再挑战议员联盟,被视为安倍的心腹。

可是,安倍于2007年辞去首相职务后,他又作为麻生太郎的心腹撑起了内阁。此外,在2009年的自民党总裁选举中,他作为河野太郎的推荐人给了河野强有力的支持。在2012年的总裁选举中,他又一次支持了安倍,曾与各种政治势力为伍的菅并不具有对于特定派阀的归属意识和对某个特定人物的忠诚。能够根据情况集结足以引起变化的势力——这种组织能力是他身上值得大书特书的一种禀赋。

干预人事是菅的特点

在这段时期,菅的特长在于关注人事安排。在麻生内阁(2008-09年)推行国家公务员制度改革正酣之时,从实质上废除人事院的构想遭到了当时的人事院总裁谷公士的公开反对。据说,在改革行动举步维艰,陷入僵局的情况下,菅义伟曾为掩护公务员制度改革担当大臣而在演讲时高喊“必须让这样的总裁下台”。对公务员制度改革的关注和对免除机构首长职务的强烈赞同,恰恰成为了他日后开展工作的基础。

即使观察之后的动作,也难言菅成为了某个特定政策领域的专家。打开菅的主页,“政策”条目下列举的是自民党的政策,谈不上作为政治家的菅义伟在政策上的出发点。旨在引发变化的制度改革和人事干预才是菅的特点。

因此,出任第二次安倍内阁官房长官后,他首先着手解决人事问题。迫使日本银行行长白川方明辞职,提拔曾是财务省国际金融专家并担任过亚洲开发银行行长的黑田东彦出任行长。另外,在民主党政权时期担任邮政公社社长的齐藤次郎选定同为大藏省出身的坂笃郎接任社长职务后,菅表示强烈反对,并最终换掉了坂笃郎。他还抵制过去由副职接任内阁法制局长官的惯例,起用了时任驻法大使的已故小松一郎,为修改关于集体自卫权的宪法解释铺垫了道路。

内阁人事局给各省造成的无声压力

第一次安倍内阁在人事安排上非常失败。一个重要原因在于,为了强行贯彻官邸的意志而配置了并不称职的人才。与之相比,菅官房长官主导的人事安排中,虽然有一些不拘传统惯例的提拔之举,但选用之人绝没有不称职之说,在某些方面甚至是非常称职的。

尽管前法制局长官小松曾与组织作对,但据报道称,对修改宪法解释持灵活态度的小松与强烈反对修改宪法解释的法制局官僚们探讨了修改解释的最大底限。通过这些努力,政权追求的变化方向与各组织惯例之间的矛盾得到了调和。

上述情况也出现在国家公务员制度改革中。2014年4月,国家公务员制度改革相关法在国会通过后,内阁人事局得以设立。尽管之前的公务员制度改革方案带有强制剥夺人事院权限的倾向,但最终方案在很大程度上考虑了人事院的意见。比起与人事院的对决,菅更关心如何形成可以让官邸从正面介入各省(相当于中国政府的部——译注)领导人事安排的态势。早在2013年夏季,提拔村木厚子出任厚生劳动省事务次官等内阁干预各省领导人事安排的举动就引起了轰动,而与之相比,2014年夏季安倍首相前秘书官田中一穗由主税局长调任财务省主计局长一事虽引起轰动,但仍是大致符合各省人事思路的安排。或许菅最初的想法就是看准时机介入各省人事安排,避免强硬干涉。

对言论失当予以“斥责”,凭“一声大喝”打破僵局

菅的管控力量也达到政治家。第一次安倍内阁时期,时常发生内阁言论失当的问题。对此,菅一直很注意在每次不当言论出现初期及时以官邸立场加以纠正。在美国政府对安倍首相2013年12月参拜靖国神社发出“表示失望”的声明之际,首相辅佐官卫藤晟一发表了“倒不如说是我们对美国感到失望”这样具有挑衅性的评论。据说当时菅严厉地斥责了卫藤。这种路线修正的做法也反映了他危机管理能力的高超之处。

菅官房长官出席新闻发布会,会场因阿尔及利亚人质事件降下了半旗(2013年1月,图片提供:时事通讯社)

第二次安倍内阁成立之初的第一次考验是2013年1月发生的阿尔及利亚人质事件。据说当时菅表示“要按首相指示召开全体会议,由我统一、集中作出判断。要建立起这样一种机制”,并成功实现了这一计划。此外他还说过,由于在派遣迎接日本人回国的政府专机时,事务部门表现出了各种反应,所以“已经指示相关阁僚负责协调‘安排起飞’。由此促使阁僚团结一心,(官僚也)都给予了理解”(读卖新闻5月31日采访)。换言之,他表示通过对此事件的处理,官房长官建立了信息一元控制体制,最初不够团结的阁僚也“拧成了一股绳”,确立了相对于官僚的政治优势。

如上所述,菅通过“人事”和“斥责”控制了阁僚、各省和相关部门。纵观党和官僚机构,现任内阁内能够进行这种调控的人物或组织几乎再无他者。因此,如今信息都会集中流入菅的手中,由他加以处理。由于不会对特定政策抱以强烈关注,反而使得信息的出入不会停滞,这便是该体制的特点。此外,内阁会议信息得到了公开,相关政府政策会议的信息公开也在不断进步。

而且,菅还在自己博客的重要位置尝试说明政权的方向性。不偏向特定政策,多方面提取信息,通过人事安排强化管控,最终作出大致顾全各方的判断,这便是经由菅调控后的现任内阁的状态。

不安因素在于安倍首相的稳定性与内阁改组

尽管菅的调控能力一直具有很好的稳定性,但还是可以举出三个不安因素。

第一是安倍首相。安倍与菅正好相反,是一个会偏向于特定政策,好恶分明,信息流入渠道越来越狭窄的政治家。因此,他容易跳到菅管控的内阁框架之外。2013年12月安倍首相参拜靖国神社或许便是一个例子。第二是将于2014年秋季实施的内阁改组情况尚不明朗。包括菅本人的人事任用在内,如果菅难以掌控的元老级政治家入阁,恐怕形势会趋于不稳定。第三是菅能够承受多长时间这样高负荷的工作。或许我们可以认为菅的经历赋予了他具有足够耐性的坚毅品质。

如果能够克服这三个因素,想必安倍内阁在近一段时间内,都可以依靠菅的调控能力来推进决策工作。

(2014年7月22日,标题图片:安倍首相不在期间,内阁成员在召开内阁会议前拍摄合影时,菅官房长官作为首相临时代理坐在总理席上(图片正中),摄于2014年8月1日,时事通讯社)

 

东京大学尖端科学技术研究中心教授。专攻政治行政体系。1990年毕业于东京大学法学系。曾任东北大学研究生院法学研究科教授等职,后任现职。主要著书有《超越政权更替——政治改革20年》(合著,岩波书店,2013年)等。

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