日本应借中国渔船盗采珊瑚问题之机,实现海洋力量的综合利用

政治外交

2014年秋,约200艘中国渔船突然涌现于小笠原群岛周边海域盗采珊瑚,此事震惊了日本国民。对于日本的海洋安全保障而言,这一问题具有怎样的意义?

中国盗采珊瑚渔船出现在了日本人意想不到的海域

在尖阁诸岛(钓鱼岛——译注)和历史认识问题上日中关系持续紧张的去年10月和11月两月,在大多数日本人意想不到的海域内发生了很可能导致紧张局势进一步升级的事件。那就是中国渔船进入了以小笠原群岛周边为中心的日本专属经济区(EEZ:Exclusive Economic Zone)内违法采集珊瑚。

尽管以前也曾确认过中国或台湾渔船盗采珊瑚的散发事件,但此类事件的数量在2014年却出现了急剧增长。据海上保安厅资料显示,2014年9月中旬出现了17艘,10月上旬出现了40艘,10月中下旬陡增到了约200艘。之后,除台风逼近导致中断了数日外,约200艘盗采渔船似乎一直麇集在小笠原海域实施作业,但据11月27日的报道称,截至当日,所有渔船都已离开该海域。对于日本国民和小笠原群岛居民来说,这是紧张的1个半月。在此期间,除海上保安厅巡逻艇外,日本政府还投入了水产厅等相关部门的监视和执法船等予以应对,但由于中国船只数量众多,加之难以逮捕现行犯,所以未能在短时间内彻底驱逐中国盗采渔船。

盗采渔船进入小笠原海域的背景与中国政府的措施

在中国,人们将珊瑚尤其是红珊瑚视为贵重之物,而日本产珊瑚制品更是深受欢迎,价格高昂,日本国内对此也曾有所报道。2014年1月,长崎地方法院认定2013年12月在长崎县五岛列岛海域因涉嫌盗采珊瑚而被捕的中国渔船船长“贪图在中国禁止采集的珊瑚的稀有价值,意欲牟取经济利益”,对其判处缓期有期徒刑。这一事件的背景情况是:珊瑚在中国属于禁采资源却又深受追捧,价格不断高涨,导致中国渔船明明知道是违法行为,仍然大举挺进可以采集到优质红珊瑚的冲绳县宫古群岛、长崎县五岛列岛和小笠原群岛周边海域。

与朱鹮和大熊猫一样,红珊瑚在中国已被指定为国家重点保护生物。中国政府承认红珊瑚具有作为稀有生物的重要性,那就自然应该像在国内一样,严格限制本国渔民在公海和外国EEZ内采集珊瑚,严厉打击违法行为,但对于本次事件,中国政府的态度极为暧昧,虽然口口声声宣称会加以取缔,却丝毫看不出任何效果。

据说此次前来盗采的中国渔船大约3成来自福建省,剩下的来自浙江省,而这两个省都是习近平国家主席曾经工作过的地方(分别工作过17年和5年时间),显而易见,如果习主席真的担心日中关系,有意避免关系恶化,那么盗采渔船的出航举动肯定就已经得到了遏制。中国海警也并未表现出积极遏制盗采渔船活动的迹象。

据我推测,中国共产党、中国政府和海警这些“官方”和渔民之间似乎达成了一种默契——“由于对手是日本,所以在日方开始唠叨之前,或者是开始加强取缔行动之前,什么都可以干”。我们几乎完全感觉不到中方希望至少要避免日中关系进一步恶化的意愿。

日方的应对措施存在局限性

针对这一事态,日本政府派遣了海上保安厅巡逻艇前往现场监视并加以取缔,但由于数艘巡逻艇对付200艘渔船这种现实、中国渔船选择避免在巡逻艇面前盗采、难以特定违法采集地点等因素的影响,结果,只是停留在针对少数渔船适用了“逃避登临检查”和“无视停船命令”等违反渔业法的相关罪名进行揭发的程度而已。

作为一种极为普通的感情,日本国民必然会对中国盗采渔船行动产生越来越多的疑问和紧张感,但依据日本现行的法律制度,此次的应对措施便已达到了极限。同时另一方面,日本采取的冷静措施也为避免日中关系进一步恶化发挥了巨大作用,这与中方消极态度形成了鲜明对照。

EEZ沿岸国的权利与义务

EEZ指的是联合国海洋法公约规定的,沿岸国家可以对海洋的天然资源等经济事项适用主权性权利即法律的海域,允许划设的最大距离为海岸量起200海里(约360公里)。由于沿岸国的主权性权利得到了承认,所以EEZ内的水产资源和海底资源均属于沿岸国,别国被禁止擅自进行开发和采集。但这并不禁止外国船舶单纯驶入EEZ,无害、平稳地在海上航行的行为(“无害通航权”)是被允许的。

不过,由于涉及沿岸国的所谓“经济主权”,所以在未经沿岸国许可的情况下,外国渔船均不得实施渔业活动和调查、观测船的资源勘探和科学调查等关系到经济的活动。换言之,外国船只在开展关乎沿岸国经济主权的活动时有义务遵守沿岸国的国内法,如有违反,将受到处罚。

继海洋法公约做出规定后,日本也制定了《专属经济区及大陆架相关法律》(EEZ法),以下几项活动和行为都是日本法律在EEZ内的适用对象。

①天然资源的勘探和开发等,人工岛、设施、建筑的设置等,海洋环境的保护、保持及海洋科学调查

②出于经济目的的勘探及旨在开发的活动(①以外)

③挖掘大陆架

④公务员对上述事项履行职务的行为及妨碍公务员履职的行为

日本政府以上述内容为根据,明确了日本对EEZ内外国船舶活动的“经济主权”,通过适用日本相关法律,防止主权侵害及违法行为。

设定EEZ是沿岸国的权利,而一旦设定,沿岸国将承担切实适用相关国内法的义务。设定EEZ行为本身就是谋求作为传统海洋国际法基本精神的“海洋利用”及“公海航行”自由原则与伴随近年来海洋经济活动急剧扩大而产生的沿岸国权利这两者的协调、维持海洋活动秩序的一种做法,单纯“耍嘴皮子”,也就是设定EEZ以后什么都不做,或者大幅偏离海洋法公约精神的“过大或过小化的法律适用”行为都是应该避免的。因为既然要主张EEZ,那么如果不去履行公平公正执法这样一种作为沿岸国的责任,就会导致海洋法公约意图维持海洋秩序的初衷变得难以实现。

小笠原海域中国盗采渔船事件的问题所在

中国一方面在南支那海(南海——译注)EEZ上强烈主张本国权利,这严重偏离了传统的国际法精神,并且超出了作为EEZ沿岸国的合理权利范围,另一方面却对本国盗采渔船在日本EEZ内实施的行动采取极为消极且具有倒退性的态度,体现出双重标准,根本不值得讨论。

日本政府的应对措施不仅充分考虑到了如履薄冰的日中关系,还尊重了海洋法公约的精神,并动用海上保安厅巡逻艇等坚决实施了监视和取缔,这些做法值得肯定。一直不得不投入大量资源用于尖阁诸岛警戒的海上保安厅虽然在身心两方面都疲于应对此事件,但最终还是成功地克服了困难。然而,由于对盗采渔船适用的法律都是渔业法之类的各种个别法,所以出现了难以取缔和驱逐未被抓到现行的盗采渔船这样一个问题。

同时,假如存在部分媒体报道中提到的“即使揭发了盗采渔船,考虑到后期耗时漫长且复杂的起诉和审判程序,出于逮捕等强制措施并不值当这一理由,海上保安厅重点开展的工作是将盗采渔船驱离EEZ”这一方针,那简直是荒谬至极。无论存在任何理由或情况,都必须严格实施海洋法公约规定的、作为沿岸国义务的执法行动。

必须完善针对外国船只在EEZ内经济活动的综合性法律

为促使日本的应对措施具有系统性,当务之急是除了继续适用渔业法等各种个别法外,还要制定综合管制外国船只在EEZ内经济活动的法律。如前所述,要么修改EEZ法,要么制定新法,着眼于未来,从妥善管理很有可能大量存在于日本EEZ内的锰结核与甲烷水合物等海底资源的角度来说,也是必然之选。如果工作懈怠,继续保持以前那种每次出了问题才予以应对的状态,显然将损害日本的国家利益。同时,必须加强海上保安厅的力量,需要制定充分考虑了包括尖阁诸岛在内的整个东支那海(东海——译注)的形势的综合政策。

此外,在本次事件中,虽然将那些船只都定性成了中国盗采渔船,但由于盗采渔船群中常常可能存在承担着情报收集任务的船只,所以日本必须在相关事件的信息收集尤其是通讯和无线电信息收集方面做好万全措施。在取缔盗采渔船的同时,必须由自卫队实施电子数据等信息收集活动。我们必须理解,在此次这样的事件中,实施信息收集是基本工作,这才是开展国家安全保障及执法活动的第一步。

有效利用日本综合海洋力量的新思维

今后的大原则仍是由海上保安厅负责应对类似事件。同时,思考如何基于新思维来发挥日本综合海洋力量也正当其时。但这并非指的是在本次事件中也有人提出的以海上警备行动名义投入海上自卫队(基于自卫队法,当为了在海上保护人员和财产、维持治安等特殊必要时刻,将由首相批准后发出命令)的做法。

美国在中美洲两岸海域打击毒品走私活动就是发挥综合海洋力量的一个具体事例。除了作为海军部队承担的任务外,隶属美国南方军的第四舰队还在实施打击毒品走私的活动。尽管这是有别于行使军事力量的执法行动,但为了弥补美国海岸警卫队的不足,该舰队派遣了驱逐舰和飞机组成联合部门任务部队(JIATF:Joint Interagency Task Force)执行该任务。由于海岸警卫队的巡逻艇是和军舰、飞机一同打击毒品走私活动,所以起初也有人对其在存在一些反美情绪强烈的国家的中美洲海域开展这种活动感到忧虑,但今时今日,JIATF在遏制走私方面的优秀表现已经得到了拥护和高度评价。

这样的活动有别于在日中针锋相对的尖阁诸岛周边海域内开展的活动,是为了在日本宽广的EEZ内对各国船舶实施警戒监视,由海上自卫队和海上保安厅作为日常任务联合开展的活动。这是为了补充因目前集中于尖阁海域而导致其他海域力量薄弱的海上保安厅巡逻艇和飞机,也是通过日本综合海洋力量维持EEZ秩序的一种国际贡献。

与自卫队一样,美军也被严格限制执行军事活动以外的任务,但前面提到的JIATF被视为例外,甚至有人认为,如果没有第四舰队的贡献,就不会有美国在中美洲海域打击毒品走私的行动。从综合利用海洋力量的角度来看,日本也已经迈入了应该灵活思考应对措施的时期了。毋庸赘述,此时需要采取修订法律等新的措施。

日本政府需要火速做出应对

本次小笠原群岛周边的中国盗采渔船事件,令人联想起正在推进日中和平友好条约谈判工作的1978年4月,超过100艘中国渔船进入尖阁诸岛周边海域侵犯日本领海的事件。诞生了EEZ这个全新海洋概念的今天已不同于当时,此次事件暴露了日本在维护传统领海的国家主权、EEZ这种关乎海洋权益的全新海域等问题上运用法律制度、自卫队和海上保安厅等海洋力量方面的欠缺。

11月末,中国盗采渔船离开,事件告了一段落,但此事件的本质是作为独立国家的日本在制度上的缺陷,需要政府予以火速应对。如果只是袖手旁观,下一次可能就不是盗采渔船那么简单了。

标题图片:在小笠原群岛周边海域,中国盗采珊瑚渔船遭到海上保安厅取缔(2014年11月23日,第三管区海上保安本部提供/时事通讯社)

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