冲绳县知事选举及美军基地搬迁争议

政治外交 社会

在2014年11月举行的冲绳县知事选举中,普天间基地搬迁问题成为争论的焦点。民意最终选择了反对边野古搬迁方案的前那霸市长翁长雄志当选新知事。面对这一选举结果,本文从冲绳基地问题的原点出发来展望将来要面临的问题。

此次县知事选举的历史性意义

在2014年11月16日举行的冲绳县知事选举中,主张反对把美军普天间机场搬迁到边野古的前那霸市长翁长雄志,击败现任知事仲井真弘多而当选。这一结果,意味着近20年来围绕普天间机场的搬迁问题引发的混乱暂且告一段落。本文将通过回顾近20年来围绕普天间问题的历史经纬,探讨此次冲绳县知事选举的意义。

2014年11月冲绳县知事选举开票结果(选举管理委员会最终计票数值)

当选 翁长雄志 360820票
  仲井真弘多 261076票
  下地干郎 69447票
  喜纳昌吉 7821票

事情的起因要追溯到1996年4月。受当时部分媒体报道的影响,时任首相桥本龙太郎和美国驻日大使沃尔特·蒙代尔一起公布了归还普天间机场的协议。当时,包括机场所在地冲绳在内,举国上下一片惊愕。普天间机场位于大学和民居集中的市中心,可以说是“世界上最危险的基地”,却一直没有具体的归还计划,因此这项协议的宣布颇具戏剧性。

那么,为何在那个时候日美两国政府有此动作呢?很多人认为,引起事态发展的契机,是前一年的1995年9月发生了多名美国海军陆战队士兵强暴当地少女的惨痛事件。但这中认识并非正确。

“冷战后”催生的普天间问题

虽然现在听起来有恍若隔世之感,但在美苏冷战结束时,国际社会流行过“和平红利”这样一句话。人们期待着这种“红利”,即减少此前耗费于冷战的资源和人力,或者将其投向其他用途。中国崛起等话题,那还是很久之后的事情。

但是,对这一潮流抱有危机感的,则是日本等部分美国的盟国。随着苏联的解体,冷战在欧洲或许确实结束了;但在亚太地区,不稳定因素依然残存。在这种情况下,在一片“和平红利”的呼声中,美军是否会单方面缩减驻外军队乃至撤军呢?这就是当时那些国家的外交防务人士所担心的问题。

美国为回应这种担忧而于1995年提出的,就是冠以时任美国国防部副部长助理约瑟夫·奈之名的政策文件《奈报告》(即《美国东亚太平洋地区的安全保障战略》)。该报告有消除前述同盟国不安的意味,提出驻扎在亚太地区的美军要“维持10万人体制”。日本国内最先对此作出敏锐反应的,是当时的冲绳县知事大田昌秀。

自上而下的归还决定

大田知事对“10万人体制”产生一种强烈的危机感,担心一旦错失了冷战结束而带来的“和平红利”,那么大幅缩小冲绳美军基地的机会将永世不会再来;而且日本历届政府虽然口头上都说要努力缩小美军基地,但从未有真正付诸于行动的意思。于是,大田最终做出的选择,是作为知事拒绝在有关强征军事用地的文件上代理签名这个方法,并在1995年夏天向当时的村山富市政府中枢告知了这一意向。

原本,冲绳的美军基地,是由冲绳战役中登陆的美军就地建设的基地,之后又通过有“刀枪与推土机”之称的强硬手段不断扩大规模,因此,其中占用了很多私有地。按照向来的做法,是当地主拒绝出租时,由县知事代理签名同意。大田知事则坚定了拒绝签字的决心。

稳固的日美安保体制不仅是日本也是针对整个亚太地区的。其存亡之根本,在基地集中的冲绳县,是建立在军事用地租借合同上的。如果真的出现拒绝代理签名的情况,那么冲绳的很多美军基地一旦土地租借合同到期,就将变成非法占据的状态。加之又发生了前述的少女遭受暴行事件,可以说这是战后冲绳一切有关基地的事故事件的缩影和象征,冲绳县民悲愤不已,民怨沸腾。这种种风波,无疑对大田知事拒绝代理签名的决心起到了推波助澜的作用。

1995年9月,大田知事正式表态拒绝代理签名。1996年1月,继村山富市之后坐上日本首相宝座的是桥本龙太郎。在他看来,拒绝代理签名是有可能动摇日美安保之根本的重大问题。但如果为了能使美军继续安定地使用土地而采取修改法律收回知事代理署名权限这样的紧急措施的话,一定会招来联合执政伙伴社民党的反对,从而导致执政联盟的瓦解。走投无路的桥本首相于是做出了这个出其不意决定——归还普天间。但,这是在日本政府内部外交防务人士的全体反对声中,连劝带哄之下孤独地作出的决断。

早已注定的乱局

而上述提到的归还普天间,虽然达成了协议,但事至今日,“替代设施”仍是一大难题。关于这一点,在公布达成归还协议时称,将在以嘉手纳基地为中心的冲绳其他美军基地内建设直升机机场,并将部分功能转移到山口县的岩国基地,从而确保普天间基地原有的功能。但实际上,可以说是并没有敲定具体内容。此后近20年来,围绕替代设施的扑朔迷离状态,就是最好的证明。

关于这一点,桥本龙太郎本人曾说,“在处理这些问题之际,当时比如没有留更多的时间给防卫厅和驻日美军上层去进行沟通”,并归咎于当时部分报纸为抢独家新闻而泄露了信息,“我在这一点上很是懊悔。要是有几天时间……”(引自《朝日新闻》1999年11月11日的报道)

但是,缩小冲绳美军基地的最大难关是“县内搬迁”,即迁移地必须在冲绳县内。有“政策专家”之称的桥本龙太郎不可能不清楚这一点。比如,靠近那霸市中心的那霸军港等,早在1974年就达成了归还协议,但由于县内搬迁这个前提条件,以致40年过去后的今天,搬迁还依然不见动静。若要全面将普天间的搬迁地设定在冲绳县内的话,那就完全不是因“独家新闻”损失的几天时间就可解决的问题了。

从这个意义上讲,在公布达成协议的那一刻起,普天间归还就包含着难以兑现的可能性。也可以说之后的乱局在诞生之时就早有注定的一面。但是时任首相桥本龙太郎就是这样被逼到了走投无路的境地。最终,桥本看中了建造巨型浮体的“海上基地”方案,看似能一举解决这个矛盾了。但结果是,围绕海上方案还是陆上方案,又产生了新的混乱。

冲绳与日本本土之间的鸿沟加深

另一方面,大田知事的拒绝代理署名问题上诉到了最高法院。1996年8月,因冲绳县败诉,大田转而答应署名。但大田的妥协,看上去和在那前后日本中央政府提出条件优厚的冲绳振兴政策有关,因此冲绳县内对“金钱交易”的质疑呼声也很大。被认为是县内搬迁候选地的名护市,在居民投票中反对派占了大多数,而名护市市长则声明表示推翻投票结果,导致事态更加复杂。大田知事夹在政府和县民中间左右为难,再三犹豫之后最终表态反对搬迁,但此时,他已经失去了凝聚民众的向心力。

之后,在1998年11月的知事选举中,稻岭惠一击败大田就任新知事。他表示,以“15年”的期限和军民共用为条件,接受搬迁到边野古的方案。其后任仲井真弘多知事在任期间,知事和名护市市长等相关地方长官,曾有过一致表示“只能搬迁到边野古”的时期。政府的外交防务相关人士非常后悔,那时真是“千载难逢的机会”。因为后来民主党上台执政,鸠山由纪夫首相提出,“至少也要搬迁到冲绳县之外去”。

政府人士和日本本土舆论大多认为,“如果那时鸠山首相不多嘴就好了……”。可对于冲绳县人来说,鸠山政府刚一提出要“县外搬迁”至日本本土,本土各地就露骨地表示抗拒,这种情形更令他们深感震惊。本来日美安保就不是为了冲绳,而是要保卫整个日本的,也是因为这样的想法,让冲绳人在感情上承受了无可名状的冲击。虽然政府在冲绳做了地缘政治等各种解释工作,但结果就像安保专家、曾担任过防卫大臣的森本敏所说的那样,搬迁地“从军事上看非冲绳也无妨,但从政治上看还是冲绳最合适”。

两度“政治化”

概观过去20年多年的历史,可以发现普天间机场的县内搬迁问题,从一开始看似就是“勉为其难”的。而政府为掩饰这一点,推进基地向边野古的搬迁,这20年来在冲绳县实施了各种各样的经济振兴对策。

以前,还是非常小心地,至少避免在表面上把基地负担和冲绳振兴措施联系在一起。但后来则露骨地强调两者的关联,就像是在说“给你钱了,基地的事儿就忍着吧”。这种做法反而招致了冲绳县民的反感,加深了冲绳和本土之间的鸿沟,这已是不争的事实。

再加上两度由首相主导的“政治化”操作,使这个问题变得更加困难。第一次,是由于拒绝代理署名问题可能导致日美安保体制出现“非法占据”的情况,桥本龙太郎首相上演了一出达成归还协议的“突袭”剧;第二次,是鸠山首相没有经过充分探讨就倾倒于“最少也要搬迁到冲绳县之外”的政策,试图以此来象征“平等的日美关系”。在操作层面本来有可能相当程度地减轻冲绳县的基地负担问题,但由于被过度“政治化”,如今它已沦为谁也不想触碰的棘手问题。

担心被第三次“政治化”

12月,在县知事选举之后的举行的众议院大选中,主张推进现行方案的自民党候选人,在冲绳县的所有选区都落选了。虽然政府这20年来做出了种种努力,但反对现行方案的冲绳民意,不能不说已经反映得再明白不过了。这里所说的冲绳民意,经常容易被误解,它并不是要求县内的所有美军基地立即撤出,而是表达一种诉求,即基地在县内迁东移西的“县内搬迁”,其负担之大已到了极限。

假如无视在此次县知事选举和众议院大选中表现出来的冲绳人的反对呼声,坚决推行向边野古搬迁的现行方案,笔者担心那时将是这个问题的“第三次政治化”。也就是说,在这种状况下要贯彻推进现行方案,那么它将成为重创冲绳和本土之间纽带的象征性问题。这样一来,对多方依赖于冲绳的日美安保体制的稳定性,就有可能产生不利影响。

确实,对于政治来说,普天间已成为极难处理解决的问题。公认的美国知日派的代表人物、原美国副国务卿阿米蒂奇说,“要是在当年冲绳回归日本的时候,日美两国政府能更认真地解决冲绳基地问题的话,就不至于变得这么困难”(冲绳时报社编《民意与决断》)。那么,这个“迟来的作业”应该解决的本质究竟在何处呢?日本政治如果不愿正视问题的核心,只以“已经决定了”为由来推进搬迁方案的话,结果只能使这个问题进一步复杂化,并以更加困难的形式留给下一代人。

(2014年12月10日)

标题图片:(左)2014年11月16日,翁长雄志在冲绳县知事选举中当选,接受女儿的献花(图片提供:时事通讯社)/(右)整齐停放在普天间机场的美国海军陆战队鱼鹰新型运输机和宜野湾市街景

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