居民身份识别号码制度:实施的意义和今后的利用

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2016年1月,日本将实施社会保障与税务号码制度,而在此之前,政府已从10月开始向居民寄发个人号码的通知。笔者作为世界各国居民身份识别号码制度的专家,提议“应积极利用在此次制度实施中应运而生的网上信息合作,将其作为一种社会基础设施来激发经济活力”。

2016年1月起实施制度

日本将从2016年1月起实施全国统一的社会保障与税务号码(My number,即个人身份识别号码、身份证号码——译注)制度。政府将依据居民基本信息登记本,为每一位国民赋予一组12位数字的终身不变的身份证号码,用于社会保障、税务、防灾对策,以及地方政府处理法律条例规定的各类事务等场合。此外,政府将为提出申请的人发行个人身份证(My number card),使用这个身份证可以上网访问“信息提供记录阅览系统”上设置的个人主页。

在这个“信息提供记录阅览系统”上,用户可以①确认与自己身份证号码相关的个人信息的操作记录、②确认信息保管机构所保管的有关自己身份证号码的个人信息、③进行电子申请、④确认行政机关等单位发送的通知。以本人申请为前提的传统行政服务模式将转变为政府通知个人的推送型行政服务模式。

社会保障和税务之外的用途

具体可以实现以下一些目标。(出处:政府 执政党社会保障改革讨论本部“社会保障与税务号码大纲”)

  • 中央和地方政府准确、高效地跟踪和共享社会保障发放和负担信息,从而避免少付、多付或双重支付等问题,使实现符合个人和家庭状况的、细致周到的社会保障成为可能。
  • 税务部门可以利用个人身份证号码,高效匹配各种收入和扶养信息,准确掌握个人收入情况。
  • 居民可使用自家电脑等终端便捷地阅览自己的社会保障和税收信息记录以及利用相关服务的信息,将更易于接受各种必要的服务。
  • 中央和地方政府之间可适时交流申请手续所必需的信息,这样就减少了收入纳税证明、居民登记证明等资料附件,有利于简化文书处理等手续工作,减轻居民、中央和地方政府的负担,改善办事效率。
  • 标有“号码”的智能型身份证,可以整合目前养老金手册、医疗保险证、看护保险证的不同功能,提高居民生活的便利性。

2017年开始实现“官”与“民”的网上信息合作

让我们对文章开头提到的“身份证号码”、“身份证”和“个人信息提供记录阅览系统”这三种社会基础设施做一个分析比较。

受到法律限制,“身份证号码”目前仅用于税务和社会保障(及防灾等),非法使用将受到严厉的刑事处罚。

而“身份证”不仅可用作本人身份的证明,基于卡片内置的IC芯片,还可以使用官方个人认证符号实施各种电子操作。因为不是使用实际的身份证号码,所以可以避免个人隐私泄露等问题;而且,因为不存在法律限制,私人企业可以开动脑筋,扩大其利用范围。目前已开始研究网上银行、网上购物等私营的网上业务合作。

将于2017年启动的“个人信息提供记录阅览系统”,将会进一步提高其便利性。为每个人分别设置的主页,使用读卡器读取身份证信息,输入密码后进行操作,是一种“官”与“民”之间的网上信息合作机制。除了具有自主确认特定个人信息、接收行政部门发出的各种通知这种功能外,今后还将配备电子信箱功能和电子结算功能等,令“官”“民”的服务合作成为可能。

换言之,为了让居民切实感受到身份证号码制度带来的好处,关键在于推广身份证并用好个人信息提供记录阅览系统。

不同于欧洲各国的身份证号码制度

让我们看一看各个发达国家采用的居民身份识别号码制度。这种身份证号码利用程度最高的国家是瑞典,早在1947年就开始使用了居民登记号码(PIN)。国税局负责发行编号,政府部门之间通过号码广泛共享居民登记信息,私营部门也可利用这些信息。比如,政府向私营企业有偿提供自己所掌握的居民收入信息。如果某个企业要面向特定地区的居民展开营销活动,政府可以有偿提供该地区居民的住址、姓名和收入信息。

与此形成鲜明对比的是德国。第二次世界大战期间,德国曾在犹太人身上打下编号烙印进行管理,这段历史导致国民对身份号码具有根深蒂固的不信任感。时至今日,国民依然对抱有强烈的抵触,使得政府无法实施可在多个行政领域使用的统一编号,仅有用于税务的纳税人身份识别号码。

相对上述两国,荷兰采取了折中的做法。2007年采用了将公民服务号码(Citizen Service Number)替代了社会保障与税务号码(SoFi Number),每年通过在国民间进行广泛商议逐渐扩大了其利用范围,现在几乎已经用于了所有行政领域。

这些事例表明,各国在身份证号码的使用方法上,因历史等因素而存在巨大差异。日本已决定商讨在法律施行后三年为目标,将身份证号码制度扩大到护照、户籍、医疗等五个领域。日本已经修订了法律,要求从2018年开始推进身份证号码与储蓄账户的对接。尽管目前存款人没有告知身份证号码的义务,但恐怕最终的方向发展,将是所有储蓄账户不得不与身份证号码对接。

身份证号码绑定储蓄账户,对锁定纳税目标具有显著效果

虽然身份证号码是精准锁定纳税目标的有力工具,但它并非万能。如果想通过身份证号码来掌握个体户的营业收入,那么消费者每次在店内购物时,都必须按该店的号码向税务部门报告消费金额,然后将这些数据与店铺(个体户)的申报内容进行对照核实,这是不具现实可行性的。

“经费”问题也是如此。为了准确掌握数据,必须区分零售业者的支出是旨在获得收入的必要开支(“经费”)还是个人消费(家庭开支),这是有了身份证号码也难以辨别的事情。因此,身份证号码在营业收入等领域的运用具有局限性,但绑定储蓄账户应该在促进纳税申报方面收到强大的制约效果。

让纳税申报更简便

另一方面,必须提高对于纳税人而言的便利性,可以考虑采用“预填纳税申报表制度”。

这项制度指的是税务部门事先将工资收入和养老金的金额、纳税金额等税单记载内容填入申报表,寄给纳税人核实并做必要的修正之后完成税务申报,这在欧洲各国早已是纳税人服务的一个组成部分。本来这是由国税部门提供的行政服务,而我国正在研究利用身份证和个人信息提供记录阅览系统来推行该制度。

具体办法是用个人信息提供记录阅览系统获取养老金支付额、社会保险费缴纳额、人寿保险等保险费扣除证明、医疗费支付信息等,自动填写到税务申报表内,然后进行网上报税。

针对身份证号码在医疗信息方面的应用,出于对个人信息保护和个人隐私的考虑,许多人持谨慎态度。医疗信息包括医疗费支付信息、处方数据、病历等,不同性质的信息具有不同的敏感性。医疗费支付信息中敏感信息较少,而且具有能简化医疗费扣除手续这样一种优点。即使是为了让国民切身感受到身份证号码制度的便利性,也有必要建立一种机制,将医疗费支付信息导入个人信息提供记录阅览系统。

作为旨在激活经济的社会基础设施

日本社会的老龄化问题在不断加剧,劳动人口的减少已成为经济发展的巨大障碍。为了克服这一问题,让经济社会充满活力,必须全面推进信息通信技术(ICT)的运用。而身份证号码制度正是一张王牌。

我们要有效运用身份证号码、身份证、个人信息提供记录阅览系统这三样全新的社会基础设施,让国民在国家和地方层面更便捷地享受政府提供的服务,并不断拓展各种私营服务范围。这种社会基础设施将产生巨大的商业机会。在身份证号码制度的运用问题上,我们必须集思广益,从而保持经济和社会的活力。

标题图片:“身份证”样证。实施社会保障与税务编号(身份证号码)制度后,将向提出申请的居民发放身份证IC卡。每个居民被赋予一组无规律的12位数号码,卡上印有大头照,所以除了用作身份证外,有关方面还在研究将健康保险证与其合二为一的问题(图片提供:时事通讯社)

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