派遣自卫队参与维和行动的做法已经走到尽头

政治外交

在南苏丹治安状况持续恶化,民族冲突一触即发的背景下,日本政府决定派遣新一批陆上自卫队设施部队参与联合国维和行动,以轮换回早前派遣到当地的部队。自日本首次向柬埔寨派遣部队(1992年)以来已过去近25年时间,笔者指出“维和行动的性质已不同于以往,按现行规则派遣自卫队的做法已经走到了尽头”。

南苏丹政府军和反政府势力之间的武力冲突至今没有平息。日本政府决定对参与联合国南苏丹派遣团(UNMISS)开展维和行动(PKO)的陆上自卫队设施部队实施轮换,第11批维和部队将在12月中旬以前抵达当地。虽然防卫相稻田朋美在国会上解释说“当地情况已经稳定”,但实际上当地依然处于冲突状态。

基于“保护当地居民”的立场,如今维和部队(PKF=联合国维和部队)都是在“成为冲突当事方”这一前提下展开行动的。这与禁止行使武力的日本国宪法第九条明显存在矛盾,在现在这种情况下,派遣自卫队参与维和行动的做法已经走到了尽头。

“可以实施先制攻击”的联合国部队:与日本的五原则完全相悖

为日本参与维和行动开放绿灯的《PKO合作法》(1992年制定)明确规定了参与维和行动的五项原则。具体内容是①与冲突有关的当事者已同意停火②冲突当事者同意日本参与相关活动③严格采取中立态度④如不符合基本条件,日本可以撤离⑤只允许携带用于保护性命的最低限度的武器。

7月,南苏丹首都朱巴发生交火,包括维和行动人员在内,至少有73人死亡。UNMISS的应对方式也被认为存在问题,肯尼亚司令官遭到撤换。此后,联合国决定增派4000人规模的“区域保护部队”。这支部队被赋予为了保护当地居民“可以实施先制攻击”的权限。

换言之,这已经是一种联合国部队可以率先开火、不容置疑的“战时”状态了。可是,现在自卫队却已经不能撤退了。因此,政府只能继续宣称“那里并非战场”。

稻田防卫相10月视察南苏丹时,部队给她展示的只是在联合国设施内挖战壕的一幕。实际上,联合国拥有一个名为“野战勤务”的基建部门,维和行动的设施部队本来是不需要在基地内开展设施建设的。由于不能离开宿营地,所以只能做那些事情,可见治安差到了什么程度。

“被动驰援护卫”的风险

第11批部队被赋予了“驰援护卫”的新任务。尽管日本国内报道都说自卫队要保护日本人NPO组织和援助团体,但实际上自卫队是不可能被委以这些任务的。维和部队的司令和副司令这些高级官员非常清楚日本的情况。换言之,按照日本的国内法规定,自卫队不是军事组织,日本不具有可以作为一个国家来承担军事过失责任的法律体系,是一个非常棘手的问题。联合国最担心出现军事上的过失,司令部原本就不可能让设施部队从事具有主观能动性的警备工作。

最让人担忧的并非“驰援护卫”,而是“被动驰援护卫”。如果再次发生7月那样的交火,或是出现民族冲突等大规模的屠杀行动,那么当地居民将涌向联合国设施寻求庇护。2014年也确实出现了这种事态。前来避难的当地居民之中也可能混入了民兵。此时如果有人开了枪,就必须应战。这将引发严重混乱。

那么,如果因为自卫队员开枪,最终导致平民牺牲的话怎么办?当地政府可能会说“是你们杀了南苏丹国民”。现实中是存在这种风险的。联合国维和行动现在并不一定处在受到南苏丹政府欢迎的环境之中。这与身处伊拉克和阿富汗的多国部队面临的情况相同。

当联合国和当地政府之间出现了关于“是否存在军事过失”的意见分歧,引发问题的士兵通常会被联合国遣返回本国。尽管按照联合国地位协定可以免于当地法律的追诉,但群情激愤的当地社会不可能就此罢休。因此,联合国方面只能辩解说“嫌疑人员所在国严厉且果断的军事法庭将对其进行恰当的审判”。但日本不能这样辩解。司令部不可能让这种存在外交风险的部队从事危险的任务。本来嘛,日本原先就连派遣部队参与维和行动的基本资格都没有。

1994年,卢旺达的大屠杀促使维和行动发生变化

日本制定维和行动五原则的1992年那时,联合国非常忌讳维和行动中的交战行为。换言之,当时联合国和日本的态度基本方向一致。可是到了1994年,在驻有维和部队的卢旺达,国内停战协议破裂之际,由于一味重视中立性,没有行使武力,导致多达100万平民惨遭屠杀,鉴于这一事件,联合国决定彻底改变传统的维和方式。1999年,联合国秘书长(时任)安南发布公告,要求维和部队在执行保护当地居民等任务过程中需要使用武器时“应遵守国际人道法”。

国际人道法(战时国际法)是发生冲突的当事双方在交火时应该遵守的所谓“战争规则”,安南发布的公告意味着联合国维和部队将成为“冲突当事方”。这对于联合国相关人员而言,简直就是“晴天霹雳”。“保护当地居民”被列为了维和行动的首要目的。

2000年7月,我曾作为联合国东帝汶过渡行政当局(UNTAET)的民政官管理过东帝汶与印度尼西亚交界处的科瓦利马县的行政事务。当时,我手下的维和部队遭遇反对东帝汶独立的民兵团体后发生了枪战,两名维和队员(新西兰和尼泊尔部队各一名)不幸殉职。

安南发布公告后,我们将这个民兵团体视为交战主体,选择了采取不以“俘获”为前提的军事行动。部队将15名民兵逼入绝境,实施了真正的“歼灭”。向东帝汶派遣自卫队(设施部队)参与维和行动是从当地治安恢复正常后的2002年2月开始的。

自卫队是“客人”

在维和行动还像田园诗一般的年代,自卫队的部队总是被当做“客人”。只要日本参与,就会自动带来ODA。联合国、联合国官员和当地政府对此都很高兴,而关于部队的活动,一直都是要求“老老实实呆着就好”。如今作为“冲突当事方”成为前提后,维和部队的武器使用标准(ROE)也变得激进起来。这个标准是适用于整个部队的,自卫队当然会通知联合国其中大部分都“做不到”。已经如此勉强了,为什么还非要执着于派遣自卫队呢?

决定向南苏丹派遣自卫队设施部队的2011年时,UNMISS的授权(mandate)是“建立国家”。设想的交战对象也是邻国苏丹。总统支持派和副总统候选人的对立结构鲜明化是之后的事情,2014年时授权变为了“保护当地居民”。尽管授权变化后依然继续派遣自卫队的自民党政权罪孽深重,但最初决定派遣自卫队的民主党政权也负有同样的责任,因为他们原本就应该设想到随着授权变化,自卫队也会自动成为“冲突当事方”。

日本参与过的主要的联合国维和行动

派遣自卫队设施部队
柬埔寨 1992~1993年
东帝汶 2002~2004年
海地 2010~2013年
南苏丹 2012年~
文职警察人员
柬埔寨 1992~1993年
停战监督、军事监督人员
柬埔寨、东帝汶、尼泊尔
司令部人员
莫桑比克、戈兰高地(以色列、叙利亚)、东帝汶、苏丹、海地、南苏丹

(依据外务省、防卫省等部门的资料制作而成)

除了派遣部队外还有其他援助方法

在维和部队已经变成“交战主体”的今天,众多发达国家已经不再派遣部队了。即使是那些作为旧宗主国对当事国负有道义责任的国家,也在通过派遣司令部人员或军事观察团、提供资金等方式履行责任。尽管过去被认为是不受欢迎的做法,但现在当事国的周边国家已经成为了派遣维和部队的主力。非洲的问题“由非洲国家自己想办法解决”这种思想已逐渐成为一种名正言顺的大义。

长期以来,日本一直“希望创建派遣部队的实绩”,但今后恐怕不太可能再派遣自卫队参与维和行动了。派遣部队人数众多,要说是开展联合国外交的话,这确实比较引人注目,但如果即便是现在这样情况都还想派遣的话,那就只能修改宪法了。

另一方面,除了派遣部队外,日本还有很多事情可以做。希望大家的想法不要局限在这一件事情上。作为联合国成员国,在参与维和行动时日本必须采用以整个国家的身份加以援助的体制。维和行动包括四个类别(军事=PKF、停火监督、文职警察、民生),而维和部队只是其中一个类别而已。

文职警察是一个选择。自高田晴行副警部(相当于副警督——译注)在参与柬埔寨维和行动中于1993年遭到武装游击队袭击殉职以来,警察厅一直对联合国行动抱以消极态度。不过,如果是派遣文职警察,那么法律界限明确,就不会出现像派遣自卫队时的问题。即使需要使用武器,也只是“行使警察权”,不算是交战。

标题图片:在派往南苏丹执行维和任务之前开展的营地联合防卫训练中,陆上自卫队队员演练跑步前去支援他国军队 (2016年10月24日于岩手县泷泽市,时事社)

联合国 自卫队 维和行动