农业改革:小泉进次郎的挑战仍将继续

政治外交

作为自民党农林委员会会长,小泉进次郎正在挑战农业改革。他提出的有关日本农业合作社“农协”(JA)经营肥料、农药、农业机械等农业生产资料的问题,成为政府和执政党讨论的焦点。

年轻政治家小泉进次郎,一直到最近都还是个农业问题的外行。这一年多来,他奔走全国各地,推进农业改革。自去年10月担任日本自民党农林委员会会长以来,小泉积极考察全国各地农户的情况,今年8月,在其本人的强烈要求下,被特例获准继续担任新一届农林委员会会长。

国会质询,挑战禁区

10月的某一天,我在电视上看了有关跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的国会质询。朝野各党中提出质询的国会议员中,很多都是以农业为选举支柱的议员。国会农林水产委员会里的议员,从自民党到共产党,都是持有大致相同观点的农业领域的代言人。他们均有诸如以下的一系列主张:应该提高农户的收入,为此不能降低农产品的价格;特别是应该把稻农生产的大米价格维持在高水平上,为此,必须实施减少耕作面积的“减反政策”,以减少大米供给;必须对进口农产品征收高关税,以维持国内农产品的高价等。

相对于很多国会议员站在农业立场上进行的质询,小泉进次郎的质询独放异彩。他问道:“针对一些农业问题,我学习后依然百思不解。比如,农协原本是为了方便农户便宜购买农业生产资料而创立的,为什么现在农户需花高价购买呢?”

在此之前,涉及这种内容犹如触犯禁忌,几乎没有政治家质疑过农业生产资料价格昂贵的问题。直到几年前我根据统计数据指出,日本的肥料、农药、农业机械、饲料等所有农业生产资料的价格都是美国的两倍,之前农业研究人员从没有调查过有关价格究竟比外国高出多少。

农业领域,是农林水产省、农业合作社“农协”、农林族议员(*1)、农学家共享利益的命运共同体,可称之为“农业村”。农协在选举中协助农林族议员当选,农林族议员帮助农林水产省获得资金预算,农林水产省赋予农协高昂米价和补贴等利益,而从农协获得丰厚的演讲费等收入的农学家们(主要是农业经济学家),则以貌似中立的立场提出符合“农业村”利益的主张。虽然也有一些农业经济学家不谈论政策而开展事实研究,但相当多的农业经济学家是从“农业村”的利益出发提出政治性主张,不仅对农业生产资料的价格水平,而且对如果不缩减耕作面积米价会达到什么水平的论证研究都没有人去做,不利于“农业村”的研究是个禁区。

(*1) ^ 在日本的政治舞台上,每个议员从各自代表的集团利益出发,扮演着不同的角色,形成各种不同的“族”,农林族是其中之一。指在农林政策领域具有很强的影响力,并在这一领域的权力行使上起着中坚作用的议员——译注。

“农业村”的利益——农业的衰退与农协的发展

在“农业村”中起着举足轻重作用的是“农协”。日本的农业合作社“农协”,无论在日本的各类法人、合作社中,还是在世界的类似生产合作社中,都是很另类的存在。在日本,银行一般被禁止兼营其他业务;欧美的农业合作社,都各事某项特定业务,比如,或销售农产品、或专事购买农业生产资料、或从事农业金融等,而不像日本农协这样是个开展综合业务的机构,它既开展银行(储蓄与融资)、寿险与财险业务,又销售农产品、购买农业生产资料,还提供生活物资和服务等。

在欧美国家,也有为农业利益代言的政治团体,但这些组织本身并不从事经济活动。而在日本,握有经济特权的农协还从事政治活动。农协开展政治活动,与其说是为了农户利益,实际上更是为了农协自身的经济利益。以前曾有记者问我,“欧美将保护农业的做法改为财政直接支付的方式,而不是维持高价格,为什么在日本就行不通呢?”经过一晚的思索,我发现这里存在一种欧美没有的日本独特的东西。那就是既从事综合性经济活动又掌握强大政治权力的农协。农协为确保利益而采取的手段是高米价政策。得益于这个政策,那些生产成本高的小规模兼职农户可以继续维持农业生产。他们的本职工作是公司职员等,只利用周末余暇时间从事小规模农业生产。由于生产大米的农户没有减少,农协会员数也因此得以维持,“水田”成为支撑保守政权的大票仓。作为农协会员的稻农们,将他们的兼职收入、养老金收入以及由转做他用的农地所获得的每年高达数万亿日元的利益,统统都存入了农协经营的“JA银行”里。尽管农业特别是稻米生产衰退,而以稻米农业为基础的农协却大获发展,成为有能力争夺日本第二大金融机构宝座的超巨大银行。农业衰退,农协却得到发展,其实还不如说农协正是通过使农业陷入衰退才得以发展。其基础,就是被赋予了特权性质的农协制度和高米价政策,这两个齿轮绝佳咬合。通过高米价保护兼职农户得以维续,与被允许开展包括经营银行在内的所有业务的农协制度完美适配。

农业生产资料价格高昂的原因

农协在肥料市场和农药、农机具市场上分别占有80%和60%的销售份额,优势显著。即便如此,只因其为合作社,除了一部分特殊规定之外,它不适用于《垄断法》的种种限制,甚至还可以任意设立垄断利益集团“卡特尔”。

肥料、农药、农机具、饲料等主要农业生产资料的价格,虽然都使用同样的原材料,但日本竟要比美国贵一倍。据说,某地区农协放弃从全国农业协同组合联合会(JA全农)采购肥料后,价格便宜了三成。某大农户还特意从韩国进口肥料。

农户如果支付高价购买生产资料,他们的收入就会减少;同时,农产品乃至食品的生产成本和价格也会随之上涨。但是,JA全农却能在农业生产资料价格和农产品价格上赚取两次高额销售手续费。为了维持比国际价格更高的国内农产品价格,就必须要设置关税。个中的因果关系不是一目了然的吗?很明显,“农业村”的政策,有损于生产者、消费者乃至全体国民的利益。

很多政治家反对提高消费税,担心在购买食品上的支出增加,低收入阶层负担的税收反而会重于富裕阶层,即存在所谓的逆进性问题。但另一方面,通过关税提高食品价格,要维持这种导致极度逆进性的农业政策,在无法忽视“农业村”意愿的政治家们的心中,却成为了“国家利益”。

美国和欧盟各国,现在已调整了农业政策,不采用设定高价,而是由财政直接支付补贴农户,这样既保护了农业,又能向消费者提供价格低廉的农产品。日本也能够通过直接补贴来保护农业。而且,农产品价格下降,需求势必增加,这样就无需缩减耕地面积了。进而随着那些兼职农户的退出,农地集中到专业农户手中,规模扩大,成本下降。这样就能扩大出口,使农业得到发展,

即使取消关税,农产品价格下跌,如果农户能够从政府财政中得到直接补贴,那么也就不成问题。但价格下跌,会导致销售手续费减少,这对农协的经营是沉重的打击。而且,如果价格下降导致生产成本高的兼职农户退出农业生产,还会令农协失去这些会员,这就将动摇以脱农业化之路而发展起来的农协的基础。所以,农协开展了大规模的反对TPP运动。其实问题不在于TPP和农业,而是“TPP和农协”。

以小泉进次郎提出的问题为契机,有关农协的农业生产资料购买和农产品销售问题,已成为政府和执政党农业改革讨论的焦点之一。11月11日,日本政府规制改革推进会议的实务工作组“农业工作小组”整理了一份建议报告,要求JA全农彻底改革,在一年之内缩小农业生产资料采购部门的规模。农协及自民党内的农林族议员对此表示了强烈的反对。自民党农林委员会会长小泉进次郎殚精竭虑调整各方利害关系,在照顾到农协,没有对全农组织的机构改革设置时间期限的形式下,提交了执政党的改革方案《农业竞争力强化计划》。之后,政府的农林水产业与地区活力创造总部(总部长:安倍晋三首相)于11月29日正式将此方案定为了政府方针。

这个最终方针,要求JA全农重新调整农业生产资料购买和农产品销售方面的各项业务,例如削减不必要的繁多物品的大量购买,以抑制农业生产资料价格高企;制定数字目标,明确年度工作计划并公之于众;农林水产省将定期进行检查等。也就是说,这是在期待农协方面的自主改革。而规制改革会议实务工作组当初要求推进成立的“第二全农”和改革银行部门的内容,则都被删除了。

规制改革推进会议农业工作小组的农协改革方案要点

全农的改革
  • 退出农业生产资料采购业务,专事农户支援工作,如与厂家谈判价格、提供信息等。采购部门在一年之内改组。
  • 农产品销售,在一年之内取消农户委托销售的方式,转为收购农户全部产品
  • 如果改革不见进展,那么政府将推动成立有利于生产者的 “第二全农”等新组织
银行(储蓄与融资)部门的改革
  • 通过向农林中央金库(农林中金)转让业务等方式,使开展银行业务的地方农协在3年后减少到现在的一半

政府与执政党《农业竞争力强化计划》中的农协改革方案要点

全农的改革
  • 将农业生产资料采购部门改组为能够与厂家开展实质谈判的精干组织
  • 农产品从农户委托销售改为产品收购销售方式
    (均取消了规制改革推进会议实务工作组建议中提及的“一年之内”的期限)
  • 制定年度工作计划,集中推进农协改革,在5年之内拿出成果
银行(储蓄与融资)部门改革
  • (没有提及)

挑战旧有农业政策

农协,本来是为了让农户能够便宜购买农业生产资料而创立的组织,现在却变成了通过向农户高价销售物资为农协组织谋取利益。此前,所有的政治家不知是真的没有意识到这个矛盾还是其他什么原因,都对此视而不见。有损“农业村”利益的事情是禁区。小泉进次郎试图改革的,不仅是高昂的农业生产资料价格,还有为“农业村”所支配的旧有农业政策。如果废除通过缩减耕作面积维持高米价的政策,就能提高日本大米的价格竞争力,令大量出口成为可能。当然,高米价是农协的生命线,是不会那么轻而易举地被打垮的。但近年来,受惠于高米价的兼职农户数量大幅减少。农协改革并非就此止步。2015年的农协法修正案,规定五年之后对是否进行下一步改革将再做讨论。今后能对战后最大的压力团体日本农协进行何种程度的改革?年轻政治家小泉进次郎今后的挑战值得我们关注。

标题图片:自民党农林委员会会长小泉进次郎(中)考察访问伊势农业协同组合(JA伊势)出资成立的农业法人,并和年轻农户交谈(2016年3月19日于三重县伊势市,时事社)

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