日本的国际维和行动(PKO)
——25年来的发展变迁

篠田英朗 [作者简介]

[2017.12.27] 其它語言 : 日本語 |

2017年6月15日,是PKO法(1992年)通过25周年的日子,这项法律为日本自卫队参与国际维和行动(PKO)打开了大门。日本依据该法向海外派遣自卫队也已有25年了。本文回顾了在对合宪与否的解释和国际纷争的现实之间,日本开展的对国际社会的贡献活动。

今年迎来了《协助联合国维持和平行动法案》(PKO法)25周年。在这四分之一个世纪里,日本在参与国际维和行动中,一步一个脚印地积累了成果。但另一方面,PKO法从一开始就存在着的问题,可以说基本没有得到解决。为什么会这样呢?在这篇小文章里,笔者尝试对历史脉络做一梳理。

1992年PKO法通过之后,日本政府参与的联合国维和行动如下。

日本参与的联合国维和行动

1992年 安哥拉国际维和行动
1992年~1993年 柬埔寨国际维和行动
1993年~1995年 莫桑比克国际维和行动
1994年 萨尔瓦多国际维和行动
1996年~2013年2月 戈兰高地国际维和行动
1999年 东帝汶国际维和行动
2002年~2004年 东帝汶国际维和行动
2007年 东帝汶国际维和行动
2007年~2011年2月 尼泊尔国际维和行动
2008年~2011年9月 苏丹国际维和行动
2010年~2013年2月 海地国际维和行动
2010年~2012年9月 东帝汶国际维和行动
2011年~2017年5月 南苏丹国际维和行动

其中,主要是在柬埔寨、莫桑比克、戈兰高地、东帝汶、海地和南苏丹的维和行动中,伴随有自卫队的持续派遣。而警察人员方面,自1993年高田晴行在柬埔寨殉职以后,除个别例外情况,中止了这方面的派出活动。

虽然日本做出了切切实实的贡献,但作为一项长达25年的行动,也不免多多少少让人产生缺憾之感。为什么会这样呢?

首先,不得不指出的是,仍然存在围绕宪法解释的问题以及随之而来的国民舆论问题。虽然一直存在着希望提高对国际维和行动的贡献度这种政治意愿,但由于推动参与维和行动无法转化成政治家个人的政绩,因而他们的态度一直是消极的。

其次,必须要指出的是,PKO法本身与冷战结束后国际维和行动之间,存在着难以掩盖的差距。极端地说,PKO法的内容落后于时代,这必然会导致国际维和行动人员的派遣工作推进不畅。

第三,虽然日本希望提高参与联合国维和行动在外交政策上的重要度,但由于这和维持日美同盟没有直接关联,其定位就变得微妙起来。从2003年到2009年,陆上自卫队一直在伊拉克的萨马沃地区驻扎有一支工兵部队。从上面的列表也能明显看出,在那期间日本减少了向联合国维和行动的部队派遣。日本陆上自卫队针对某一项任务而派遣部队时,往往是非常谨慎的,因此同时派遣部队从事两项任务被认为很不现实;而且,发挥在联合国维和行动中积累的经验并应用在其他作战任务上这种意识也非常薄弱。

自卫队的派遣和宪法问题

1992年通过的PKO法,是基于此前一年海湾战争的经验制定的。日本向以美国为首的多国部队提供了90亿美元的巨额资金,但与这种贡献相称的国际社会认知度却很低。而且还因出钱不出力而被讥讽为“支票外交”。于是,在当时“55年体制”(※1)下最后一任首相——自民党宫泽喜一执政时期,通过了PKO法。

PKO法通过之前的反对声浪就很大。就像自卫队的 “海外派兵”是违宪这种争论所象征的那样,PKO法被认为是战后日本和平主义的转折点。

当时我在自己以志愿者身份工作的NGO组织的推荐下,作为一名选举监督工作人员,被派遣参加了柬埔寨国际维和行动(UNTAC)。那是1993年,我24岁。当时我还接受了很多媒体的采访,经常会被问到 “你对派遣自卫队怎么看?”“你不觉得被政府骗了吗?”之类的问题。

在我工作的乡下投票站,请了自卫队员前来“收集情报信息”,而非“巡逻”。他们每天用吉普车载着水等物资到投票站来一两次的样子,之后大家一起聊聊天。但即便就是这样,也饱受“这不是违宪吗?”的,并成为日本国会争论的问题。

这种对自卫队海外派兵的过敏反应,即便是在25年后的今天也依然毫无改观。随着2015年和平安全法案的通过,自卫队参与所谓的“驰援护卫”成为了可能,在却在实施“驰援护卫”任务之前就撤退了。自卫队的南苏丹派遣,引起各种政治争论并且爆出丑闻,这反而增强了国民对于PKO的警戒心理,从而让此类自卫队的PKO派遣活动,陷入了今后一段时间估计难以重启的状态。

联合国维和行动在发生变化

之所以陷入这种停滞状态,不仅仅是因为对宪法9条的解释错综复杂,部分因素还在于PKO法是1992年通过的法律这一时代背景。也就是说,PKO法是以已经不会再现的冷战时代的国际维和行动案例为标准制定的。但是冷战型的国际维和行动,在冷战结束后的世界上只是过时之物,换言之,PKO法在成立之时就已是一部过时的法律了。

比如,在冷战时代,国际维和行动被称为“联合国宪章第六章半”行动。这是因为国际维和行动被理解为处于非强制性手段(宪章第六章)和强制性手段(宪章第七章)之间。但是,从今天的国际维和行动来看,这种表述已经谈不上符合实际情况了。执行“保护平民”等重要任务,被赋予了联合国宪章第七章具有权威的强制性手段,而重要性低的任务则不被赋予。国际维和行动从整体来看是“第六章半”这种说法,从当代国际维和行动的特征来看,更准确的应该说是根据不同任务被赋予不同的权威。

过去,国际维和行动的三原则,是指“当事方同意”、“中立性”和“除了自卫之外禁止使用武力”。但今天的国际维和行动,即便说没有出现大的方向性变化,上述的这些内容也明显地发生了变化。如果“纠纷当事方”违反达成的协议,行为具有犯罪性质,就没有必要重视纷争当事方的同意与否了,这种认识基本已经定型。假设发生违反国际人道主义法规等严重的犯罪行为,那“中立性”也被认为不再是绝对原则。联合国转而提出把“公平性”作为国际维和行动原则之一。而“任务防卫”也被列入禁止使用武力的例外情况之列。

美国缺位

日本外交的根本基轴是维持日美同盟。参与联合国的多渠道活动,如果是有助于加强与美国的关系时,则会得到最强有力的助推。比如向美国很关心却没有直接介入的南苏丹派遣自卫队,就是一个典型的例字。

最初日本在1991年的海湾战争中提供了巨额资金,但以美国等组成多国部队的那些国家,却对日本的认可度很低,因此才通过了PKO法。虽然还不能说其历史性发展有矛盾之处,但在问题分析的对象和解决对策之间,存在着微妙但严重的脱节。

本来,日美同盟问题和参与联合国维和行动问题,是两个各自独立的问题。两者重合一致的时候,当然会产生巨大的助推力量。但如果两者互相偏离,就变成了在脱节的基础上去参加联合国维和行动。结果便导致了日本参与联合国维和行动,虽然是持续性的,但未必能稳定地维持下去。

在美国降低了对联合国维和行动关注度的布什政权时期,日本向伊拉克派遣了自卫队,同时,暂停了向联合国维和行动的部队派遣。奥巴马政权时期,日本向南苏丹派出了对日本来说为期最长的部队。到了要缩小联合国维和行动规模的特朗普政权时期,从撤回南苏丹部队这件事情来看,大概今后一段时间,日本从重视日美同盟的立场出发,向联合国维和行动派遣部队的积极性会变得更低吧。至少在数年之内,日本对联合国维和行动的参与,将会在此基础上,以部署未来行动的方式,探索如何具体展开活动。

标题图片:2012年2月19日,派往南苏丹首都朱巴执行南苏丹维和行动的陆上自卫队员在营地里搬运物资(图片:读卖新闻/aflo)

(※1)^ 55年体制,指的是日本政坛自1955年出现的一种政治体制,即长期维持执政党自民党与在野党日本社会党的两党政治格局。一般认为该体制结束于1993年——译注

 

东京外国语大学综合国际学研究院教授。生于1968年。专攻国际关系论。1993年早稻田大学研究生院政治学研究科硕士课程结业。1998年获得伦敦大学(LSE)国际关系学博士学位。曾任广岛大学和平科学研究中心准教授等职,2013年4月起任现职。著书有《构建和平与法治》(创文社,2003年,获大佛次郎论坛奖)、《“国家主权”思想》(劲草书房,2012年,获三得利学艺奖)等。

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