不动产变成“负动产”：人口减少时代的土地问题

“所有者不明”的土地，是指那些所有者的住址或生死无法即刻查明的土地，这种情况现在正不断增多。原因是来自地方的人变少了，地价持续下跌。其结果就是，地震灾后重建修复、解决抛荒耕地、应对房屋空置等问题对当地社会公益造成损失，这种情况各地都有报告。2017年10月26日，前总务大臣增田宽也等人创办的“所有者不明土地问题研究会”公布的一项测算表明，如果就此持续发展下去，到2040年所有者不明的土地将增至720万公顷左右，由此造成的经济损失累计将达约6万亿日元。

在地方曾成为严重问题

现在社会关注度越来越高的土地“所有者不明”问题，其实从地方层面来看，并不是什么新现象。20世纪90年代初，不生活在当地的山林所有者比例超过两成。林业相关人士一直担心，随着地方萧条和继承人增多，要把握其所有者恐怕会越来越难。在农业领域，有些农地登记簿名义人一直是已去世的人，也就是说没有办理继承登记手续。这种农地成为农业集约化和解决抛荒耕地问题的障碍。这样的事例在各地时有发生。地方政府为公共事业征地时，也面临同样的问题。

不过，虽然很多类似问题越来越被相关人士了解，但也仅仅被认定为农林业或征地问题上发生的事务性问题。近年来，由于在地震灾后重建、应对房屋空置等的过程中这个问题引起关注和议论，并且在城市里也日渐成为问题，这个“所有者不明”问题才被大家广泛认识到是政策性问题。

土地信息库不完善

说起来，用于把握土地所有和使用实际情况的信息库，在日本很不充分。日本根据不同用途制作了各种台账，比如不动产登记簿、固定资产征税台账、农地台账等。但是，各种台帐的内容和准确程度参差不齐，并无能够一元化把握信息的机制。地籍调查（确定每块土地的面积、边界、所有者等）是国土管理的基础，从1951年开始调查以来，完成率还停留在52%。另一方面，与外国相比，日本土地归个人所有的倾向极强。

各种台账中，不动产登记簿事实上成为所有者信息的主要来源。但由于权利登记是随意的，登记之后即使搬了家，所有者也没有要告知有关方面住址已经改变的义务。而且，不动产登记制度本身，是为了保障权利完整和交易安全的机制，并不是专门为了能让行政部门掌握土地所有者信息之用。

有些司法代书人透露，“获得农地或山林只会成为负担，于是出现继承人之间互相推却的情况”，“最近有人来咨询说，想只登记宅基地不登记山林，因为不想要山林”。

从国土的角度来看待土地就会发现，作为政策基础的信息居然是通过个人如此随意的方式形成的，这真是个大问题。而且，这个事情直到现在几乎也没有引起讨论。

法国也有“所有者不明”现象吗？

日本的民法和不动产登记法，是明治时代以来参考法、德两国的法律制度形成的。特别是权利登记，采用的是法国法律的思维：将其作为针对第三方的“对抗要件”。具体来说，就是“不动产买卖等原因引发的权利变动，因当事人之间的合同而成立。不过，为了向第三方宣示这种权利主张，必须进行登记”。这和德国法律的“成立要件”思维不一样，德国法律是“如果不进行登记，那么权利的变动本身就不成立”。

但是，与日本一样把权利登记看作“对抗要件”的法国，是否也发生了由于没有办理继承登记导致土地“所有者不明”的问题呢？答案是否定的。法国过去对于因继承导致的物件权利变化，并未强制要求登记。但人们逐渐认识到这是法国法律的不合理之处。于是，通过登记法大修订（1955年）等措施强化了公证人的介入，大大改善了这个问题。建立了在办理继承手续过程中公证人要向继承人告知应进行继承登记的机制，防止了“继承后也不去登记”问题的发生。

乍一看，法国采用的制度和日本很相似，但在制度执行者上存在重大差异，法国是通过专家介入从而实现了继承登记(*1)。

今后有必要采取的应对措施

那么，日本今后应当采取什么措施呢？大体能够理出以下三点。

①继承登记的方法

为了防止土地“所有者不明”问题的发生和蔓延，很多相关人士指出，今后最重要且最吃紧的课题是继承登记。

从中期角度来看要逐步推进修改继承登记方法，首先，在现行的随意性继承登记前提下，急需出台能促进登记的政策，比如简化手续和办理手续时的专家支援等。另外，为了使那些登记记录久远的土地不对当地土地的有效利用形成障碍，有必要完善法律使类似土地能被有效利用。

②需要有更多的“接盘侠”

作为解决“所有者不明”问题的措施，第二重要的是创造土地的“接盘侠”。因为随着人口减少，不被利用的土地正在增多。

笔者等人从所开展的地方政府问卷调查中了解到，地方政府从居民手中接受土地捐赠，几乎都限定于修路用地等可预见的公共用途。为了不让那些暂无可见用途的土地被搁置而造成物理性荒废、或因不登记继承事项导致权利关系复杂化，从保护土地和地区公共利益的观点来看，有必要成立非盈利组织之类来充当“接盘侠”。

③土地信息库的应有状态

作为解决“所有者不明”问题的措施，第三点是土地信息库的应有状态。只要申请继承登记是随意性的，那么仅仅依靠现行不动产登记制度是很难掌握土地所有者的信息的。为了克服这个根本性问题，要最大限度地有效利用现存的各种台帐，构建能够有效掌握基础信息的机制。当务之急是实现各种台帐之间基本项目（住址、姓名、出生年月等）的标准化，确保互换性，统一运用规则，推进信息合作。

日本的现行土地制度，确立于明治现代国家建立之时，在战后经济节节攀升增长时期又得以修订完善。这个制度重点应对的是地价高涨和胡乱开发等“过度利用”，并未设想到由于地方萧条和人口减少带来的各种问题。土地的“所有者不明”问题，是这种现行制度与社会变化的夹缝之间衍生扩大而来的结构性问题，没有能够一次性解决问题的万能药。

2017年6月日本内阁决议通过的日本政府“2017年框架方针”中，关于有效利用所有者不明的土地，明确写明了“力争在下一次通常国会上提出相关法案”。当前，地价下跌的趋势还在持续，“土地就是资产”这一前提正在崩溃。在这样的背景下，为了把土地交付给下一代，应该形成什么样的机制呢？国家、地方政府、地区，还有我们每一个人，要把这件事当作“自己的事情”来考虑，扎扎实实地不断修正我们的制度。