系列 现代日本政治动向
(第一回)日本的政治为何混沌纷乱?

待鸟聪史 [作者简介]

[2011.11.30] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 |

进入20世纪90年代,日本政局一直处于混沌纷乱之中。2000年以后,已诞生了第八位总理大臣。日本政治陷入机能不全的主因何在?在这个新系列连载中,请代表日本的政治学者们为我们解析现代日本政治。

围绕日本政治的阻滞感正在日益加深。尽管发生了东日本大地震、东京电力福岛第一核电站核泄漏等严重事故,首相却缺乏冷静;执政党很难说采取了与内阁一致协作的行动;在野党为了倒阁而不择手段,无休止地对首相和执政党发动攻击;外交则几乎处于休眠停滞状态。选民对内阁和两大政党双方的支持率都大大下降。野田佳彦内阁的成立,能否令事态发生好转还是未知数,可谓荆棘载途。

“本不该这样”,这或许是多数选民的共同认识。2009年8月的大选,民主党以压倒多数成为第一大党,在实现政权交替之际,民众对鸠山由纪夫政权和民主党抱有极大的期待。即使是不支持民主党及其政权的人们,也认为作为政权交替的结果,实施相应的政策转变是不得已的。然而实际上,民主党作为招牌推出的诸多政策均走进死胡同,即便是儿童津贴等得到部分实施的主要政策,在菅直人内阁后期也被逼入近乎于撤销的窘境。这不得不令人深刻思索政权交替的意义。

但是,将问题之所在,归结到民主党的准备不充分、无能,或者鸠山、菅这些领导人的资质上,似有欠妥当。日本政治的机能不全状态,在政权交替前的自民党政权末期业已显现,或许只是在民主党政权下愈发变得严重,但并非这期间新出现的问题。应予重视的,毋宁是两大政党,无论哪方执政都要面临的更深层的结构上的课题。

战后日本政治的基本结构

在思考日本当今政治所面临的课题时,作为其出发点,让我们先重新明确一下二战后确保了政治相对安定的自民党一党执政时期的特征。

这一时期的日本政治大略存在2个特征。其一,是众议院对参议院保持了实质性的主导地位。日本的宪法赋予众议院和参议院以基本对等的权限,并且没有明确参议院和内阁之间的关系。为此,战后的日本政治中,始终潜藏着参议院行使其巨大影响力的可能性。但是,由于自民党在众参两院确保了半数以上的席位,议院的对立仅局限于政党内部的对立之中。自民党通过预先审查后提交内阁的法案,在国会审议中因受参议院的反对而滞后的情况,基本不可能发生。只是作为其代价,维持了长期政权的池田勇人、佐藤荣作这些首相们,特别是在人事方面,给予参议院自民党以极大的自主权。

其二,执政党自民党内的决策是自下而上地进行的。制定政策方案,是以“族议员”(在日本的政治舞台上,每个议员从各自代表的集团利益出发,扮演着不同的角色,形成了各种不同的“族”,在维护本集团的利益方面,起着重要的作用)活跃的政务调查会小组会为起点的,通过和有关省(部)厅的紧密协作,最终在政党元老聚集的总务会上获得认可,这种决策过程得到高度的制度化。这里存在着分工,即关心政策的年轻议员走在最前列,而能与在野党调停斡旋并善于观察读解政局的骨干议员则起着劝导党内牢骚分子和最终协调的作用。

形成这2个特征的背景,是众议院选举制的多议席单票制(一选制)和较大地制约了首相发挥领导作用的议院内阁制的并存。靠多议席单票制确保了本党半数以上席位的自民党,几乎在所有选区都有数名当选者,反过来看,就是在各个选区,自民党不仅要和在野党竞争,与本党拥立的其他候选人之间同样也存在着竞争。同一选区的自民党候选人之间必须谋求与众不同的特色。这一要求,一方面将自民党议员引向各有所长、各司其职之路,另一方面还滋生了与党的“执行部”(政党的运营机关、政党的领导层)方针政策无关的议员个人的宣传。分工尽职和自下而上的决策、派系的存在,是再合适不过的了。

限制首相的领导作用,原因之一也归结于自民党内的决策方式,但同时也是议院内阁的制度设计所产生的。也就是说,直属首相的官邸人员有限且均归入各省厅的人事轮换计划之中。加之还存在着分担管理原则,各大臣对各自主管的省(部)厅负有监督职责,令首相难以跨越阁僚(各部部长)直接指示省厅官僚。自民党有权势的议员出任阁僚,首相处于得到他们的辅佐方能推进政策的地位,在这方面,还绵绵延续着二战前首相只不过是“同事中的领头人”这种状态。

两个改革和小泉政权

自民党一党执政时期的政治安定,渐渐地变得不能充分应对国际关系、社会经济活动的变化。也就是说,自1989年冷战结束后,以日美同盟和联合国中心主义作为两大支柱的日本外交,时而变得缺乏统一和协调性,要求日本在外交上进行自主判断的机会增多。同时,和经济高速发展时期相比,社会经济结构也出现了重大改变。与官僚协商合作,有连续性的设计未来,通过事先调控的方法进行应对的外交手法已不再有效。于是对政治结构也必须实行变革的呼声高涨,20世纪90年代成为改革的时代。

其中特别重要的,是细川护熙执政时期实施的选举制度改革和桥本龙太郎执政时期实施的通过行政改革对内阁机能的强化。前者是以将众议院的选举制度改为小选区比例代表并立制作为支柱的。从在小选区及比例代表区重复参加竞选的复活当选和小选区议席比例大小来看,其效果与单独导入小选区相差无几。众议院变成以两大政党为中心的竞争,在政党内部产生了权利向“执行部”集中的倾向。后者则将实质上直属首相的人员安置到内阁府、内阁官房(办公厅),并且将特命担当大臣置于最高职位,扩展了政治任用的余地,首相因此可以掌握政策方案制定的主导权;同时,还通过省厅重组削弱了分工管理原则、承认了首相在内阁会议的提议权,从而扩展了首相的政治资源。这些改革表明日本的政治向着首相拥有巨大权利的西敏式议院内阁制的倾斜。

充分利用上述2项改革的成果,成功维持了长期政权的,就是小泉纯一郎政权。在预测小泉处于劣势的2001年自民党总裁选举中,他打出了“彻底改革自民党”的口号,压倒多数地确保了地方组织选票,当选为自民党总裁并成为首相。其竞选过程带有虚拟公选的要素,就任后小泉也积极行使了作为总裁的权力,将党内反对自己的对手称为“抵抗势力”并置之于排除对象之列。典型的例子就是在2005年的大选中,小泉剥夺了在邮政民营化法案中投反对票的自民党候选人的公认资格,拥立了被称之为“刺客”的候选人。同时,他也充分利用了首相的权力,令人记忆犹新的,是小泉起用经济学家竹中平藏出任内阁府特命担当大臣,以他为中心,在经济财政咨问会议这个舞台上,谋求实行了经济政策的大胆变革。

作为例外的参议院

小泉因在20世纪90年代的改革成果而成为“强有力的首相”,但还应该指出的是,此外还有2个不可忽视的重要因素存在于小泉执政时期。其一,是在整个执政期间,执政党在参议院一直保持了过半的议席。自民党自1989年选举之后,就没有确保过参议院独自过半的席位,通过与公明党的联合,在众参两院成为多数派,这种局势保持到2007年。与一党执政时期相同,如在众参两院获得过半数席位,两院间的对立便成为执政党内部的调整问题。小泉对众议院的阁僚人事、政策课题的决定等一贯实行了自上而下的手法,但认可了参议院的自民党干部在人事上的自主权,因此解决了调整问题。

但是,在2007年的选举中,民主党成为参议院的第一大党,自民党和公明党即便联合也达不到过半数,所谓 “扭曲国会” 的产生,使众参两院的对立和执政党与在野党的对立形成了重合状态。宪法规定,参议院与内阁之间不存在信任关系(参议院不能进行内阁不信任动议的表决),可以说是将其作为议院内阁制的例外而定位的。尽管如此,参议院拥有与众议院几乎对等的权限,作为象征“良知之府”的道义上的权威以及作为公选议院的民主主义正统性,恰如其分地灵活运用这种在整体上相互矛盾的要素,便可获得巨大的影响力。这种特征,由于执政党在众参两院占据多数派地位而被长年抹煞,但在“扭曲国会”状态下得以显现。

日本国宪法明确采用了议院内阁制。所谓议院内阁制,是根据下院众议院多数派的意志选出首相,内阁对下院负责的制度。作为其例外的参议院,能够完全否定众议院多数派和内阁的意志,这本是统治机构的缺陷,如果滥用,日本政治就会陷入宪法危机。然而成为参议院第一大党的民主党却没有这种认识,将参议院彻底用作与政权和执政党对抗的手段。安倍晋三和福田康夫两届政权以短命告终的很大原因,就在于未能在参议院形成多数派。而后在2009年实现了政权交替,民主党作为执政党遇到了同样的问题。虽然在众议院占有超过300议席的压倒多数,在参议院却未能达到过半数。于是民主党当初就不得不选择和小政党联合,在政策方面接二连三地向这些小政党做出了让步。进而在2010年参议院选举中,执政党的议席进一步减少,再次出现了“扭曲国会”的局面,至今仍未能形成安定的多数派。不可否认,这种局势还为震后恢复重建等带来了重大影响。

处于过渡期的政党组织

小泉的长期政权之后均以短命结束的另一个重要因素,在于执政党的“执行部”是否对首相绝对忠诚。在现今的选举制度中,一手遮天地掌管着候选人的公认及政治资金分配大权的干事长,是具有绝对分量的职位。小泉执政期间,干事长一职,由与首相私交甚密的议员或相对年轻的议员担任,强化了借此忠实地扶持首相的倾向。安倍政权以后的自民党总裁,作为政治家的资历多数都比较短,干事长与总裁的地位接近平等。这种总裁和干事长对等化的构图,近似于派阀政治全盛期的状态,但决定性的差异在于看不到一位犹如以往就任总务会长等职的人选,他们的目标不在于当选首相,却是极具协调能力的政治家。

民主党政权的“执行部”中,几乎没有那种尊重首相意志并彻底扶持首相的人才。就干事长一职来看,鸠山执政时期是小泽一郎,菅执政时期是枝野幸男和冈田克也。小泽和冈田两人本身就担任过党代表,枝野又是一位有很大可能性在不久的将来成为首相候选人的政治家。在废除了总务会长一职后不久,鸠山执政时期又废除了政策调查会长的职位。构成党内领导层的职位本身不安定,而且进入“执行部”的政治家均为首相的竞争对手,这便是民主党的最大特征。野田政权在这一点上也基本相同,没有改变。

从两大政党的“执行部”与首相的关系中可以看到的,是以小选举区为中心诞生出“强有力的首相”的选举制度和政党组织在加强内阁机能上所缺乏的充分的应对能力。在与直接影响选举的选民的关系上,政党组织在比较短的时间内采取了合理化措施。也就是说,以派阀和后援会为中心,选举从候选人诉诸自身人格魅力和政策主张,转向注重竞选纲领和政党领袖形象上,于是,候选人若贴上获得两大政党公认的标签,选举活动的效果也随之大增。这些使一般议员和党的“执行部”之间形成了集权式的关系。但是,就构成“执行部”的有权势议员相互间的关系来看,包括政党领袖在内的“执行部”在制度上的权力仍未得到贯彻。其很大的原因在于,目前两大政党中很多有权势议员,或是在多议席单票制时期打下了基础,或是继承了父辈的势力范围,因此没有充分的动机去遵从“执行部”的意志。

今后的展望

其结果,我们可以认为,当今日本政治面临的问题,起因在于参议院对内阁、众议院拥有过大的权力,并且在两大政党的内部组织中,未能确保“执行部”的权力。伴随世袭第二代议员的增加,政治家的素质没有得到充分斟酌,对于政治家,选民过于性急地要求看到成果,或只是追求外表,这些因素的存在也不可否认。然而更为严重的问题则在于结构乃至制度上。将特定人物作为替罪羊,或民众之间指出选民、媒体的“愚行”并不能解决问题这种共识,将成为一切问题的出发点。

而且,有必要对制度上的问题作出具体的改革。首先,在参议院问题上,有必要限制其在政治过程中行使过分的影响力,更进一步说,就是不使执政党的构成、内阁的命运受到参议院意向的左右。最好是修正宪法,明文规定缩小参议院的权限,但这是极不现实且极其困难的。那么,均因“扭曲国会”而成为短命政权并受到重创的两大政党,最好能在限制参议院影响力上达成一致。当然这会受到来自两党参议院议员的强烈反对,但以达成协议为基础,就重要法案反复进行再度决议,将众议院的优越制作为先例和常规加以扩大,除此之外别无选择。不过有幸的是,所谓“一票之差”问题,为参议院的选举制度改革带来了良机。这一改革不是任凭参议院独自进行,而是对选民及内阁、众议院间构筑怎样的关系最为理想开展广泛讨论,与选举制度同时并举,如果能够明确规定参议院的性质,那么或许能够以更好的形式实施改革。

有关政党内部组织的改革,在很多地方都依照各党内部的规则进行,因而有更为困难的一面。但是必须规定,在成为首相候选人的政党领袖选举中,导入地方组织、一般党员参加的公选;或在选举政党领袖时,事先还要明确当选首相时的官房长官和干事长的候补人选。这样,在赋予政党领袖以强有力的正统性和避免一部分国会议员将政党私有化方面,均可望取得成效。政党补助金既然出自于国家经费,那么,除了遵守《政治资金规正法》以外,对组织运营负有解释说明的责任也是理所当然的。

出生率下降、人口老龄化、财政状况的恶化等等,日本的社会和经济改革时不我待。在中国兴起的同时,欧美经济出现了衰退迹象,国际政治经济秩序也有可能迎来重大的转折。正是因为如此,不得不说2006年以后连续出现的短命政权造成了严重的政治空白。但是,仅仅对天长叹是无济于事的,对生活于当今日本社会的纳税人来说,至少不能让伴随高成本的政治空白,在今后变得徒劳无益,这是我们的职责。

(原文日文)

京都大学研究生院法学研究科教授。1971年出生于福冈县,京都大学研究生院法学研究科博士在读期间退学。法学博士。曾任大阪大学法律系副教授等职。研究专业为比较政治学、美国政治理论。主要著作有《首相政治的制度分析 现代日本政治权利基础的形成》(千仓书房,2012年)、《政党系统和政党组织》(东京大学出版会,2015年)、《代议制民主主义》(中公新书,2015年)等。

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