系列 现代日本政治动向
选举制度改革后议员行动的变化

滨本真辅 [作者简介]

[2014.03.10] 其它語言 : 日本語 | 繁體字 |

1994年,日本实施众议院选举制度改革,将中选举区制改为了小选举区比例代表并立制。之后,国会议员的行动发生了怎样的变化?北九州市立大学讲师滨本真辅先生就此做出了分析。

除了东京近郊选举区选出的议员外,其他国会议员在国会会期内主要按照“金归火来(金指的是周五,火指的是周二,所谓“金归火来”,就是每到周五就立刻返回选区体察民情,到了周二再马上回到东京办公——译注)”的日程来开展活动。凡是没有安排国会活动的周末,他们就会回到选举区,开展街头活动和拜访支持者。在东京,他们积极参与政党内的政策活动和国会活动,努力促成地方及各种团体的请愿或要求得到满足。此外,他们会出席每周或隔周召开的所属政党内派阀和集团的会议,不光获取各种信息,还能加强成员之间的团结。

人们认为,再次当选、制定政策和晋升要职是议员追求的三大目标。前面提到了国会议员典型的工作日程,从中也可看出议员们在追求着各种目标。尤其是结合前述三大目标理解自民党和日本政治时,后援会,族议员(在日本政坛上,代表不同利益集团的国会议员,形成各种不同的“族”,他们在特定的政治领域拥有实权,成为该利益集团的代言人——译注)和派阀一直备受人们关注。催生上述行动模式和组织的背景因素一直被认为是中选举区制产生的影响,中选举区制在全球范围内都是比较罕见的制度。1994年日本实施制度改革,开始采用小选举区比例代表并立制。

选举制度改革是否促使议员的行动发生了变化?本文将通过选举制度改革前后的对比,探明国会议员的行动发生了怎样的变化。

日益增多的选举区活动

在中选举区制度下,1个选举区将选出2-6名议员,经常出现同一政党(尤其是自民党)多名候选人参选的“自相残杀”现象,而小选举区制规定1个选举区只选出1名议员,各政党只能派出1名候选人参选,通过1994年的改革,日本的选举制度从中选举区制过渡到了小选举区制,人们曾期待选举活动能统一由政党组织主导。然而时至今日,情况仍和中选举区制时代一样,议员在参与选战时还是会组建自己个人的后援会。

我们会发现,自民党和民主党等党派的众多议员都认为后援会很重要。比如,自民党在2009年的大选中沦为在野党后,针对夺回政权的关键何在这一问题,该党的森喜朗回答称“要重新审视选举的原点。归根到底还是后援会和党啊。即使成为了党派公认的候选人,也要搞好自己的后援会”(日本经济新闻,2009年9月21日)。此外,针对同样的问题,时任自民党选举对策委员会副委员长的菅义伟也承认了通过后援会来提高选民支持度的议员个人主导的选举活动具有重要意义,表示“壮大个人的后援会是理所当然之举”(日本经济新闻,2009年9月21日)。并不只是议员个人抱有这种认识。观察自民党的选举手册也可以发现,其中提到了通过后援会为个人拉票的做法是最有效的战略。

可是,议员身处的环境发生了巨大变化。政党体系已逐渐朝着两大政党制方向过渡。观察有效政党的数量可以发现,小选举区级别的有效政党数从1996年的2.95降到了2009年的2.31,全国级别的该数字从2.94降到了2.08,有效政党数量的的确确是在减少。同时,观察家指出,党首的声誉和内阁业绩评价将对选民的投票行动造成影响。另一方面,由于地方和集团的个别利益在投票中变成了次要的因素,所以人们意识到选举政治已趋于全国化。换言之,选民的投票行动及制约这种行动的政党体系将重心转移到了以政党和政策为中心的结构上。

在表示全国性得票率变动情况的摆幅(swing)不断扩大的背景下,议员开始稍稍增多了选举区活动。甚至是那些拥有大型后援会的议员也增加了深入选举区的活动量,以便提早做好选举准备。图-1以年为单位,展示了选举区活动比例平均值的变化。(※1)比如,1985年自民党议员(当选1-3次)的选举区活动比例平均为37%。这表示自民党议员每个月有三分之一的时间在选举区。

尽管不同党派之间也有差异,但总的来看,当选次数越多的议员开展选举区活动的时间越少。无论是自民党议员,还是非自民党议员,在这一点上都相同。当选次数在3次以下的议员和4次以上的议员相比,当选3次以下的议员开展选举区活动的频率要高10%到20%左右。

更有意思的是,当选4次以上的自民党议员开展选举区活动的频率在不断上升。尤其是2007年以后平均值升高,与其他政党和其他当选次数的议员开展选举区活动的频率已相差无几。这或许说明即便是自民党中层以上议员,也意识到了再次当选的不确定性,于是增加了选举区活动。

还有一点,由于篇幅原因只谈一下分析结果,那就是与中选举区制相比,在小选举区制度下,选举区活动与得票率的关联程度(选举区活动的有效性)较低。在议员个人再次当选的基础不断弱化的背景下,议员仍然采用了增加选举区活动这样一种传统方式来加以应对。

政策活动日趋活跃

接下来再看看政策活动。议员的政策活动不仅包括在党内的活动,还涉及国会和议员联盟等多方面。比如,各政党每天都召开关于政策的会议。自民党和民主党一年要开800-1200次会议。同时,尽管没有确切数据,但据说现在约有400个议员联盟。(※2)

不过,执政党和在野党的议员开展活动的中心有所不同。拿执政党时代的自民党来说,各个议员最能对决策过程产生影响的平台是政务调查会。而在中选举区制度下,以特定政策领域为中心开展活动的族议员则被认为是一个不可忽视的存在。另一方面,由于难以对决策过程产生直接影响,所以在野党通常是以国会为主要平台来宣传议员个人和政党的政策。

在思考选举制度及议员的政策活动时,选举制度改革产生的以下两点变化具有重要意义。第一是名额变成一个,消除了自相残杀的问题。在中选举区制度下,如果同一个选举区内某议员要成为建设族(与国土交通省相关——译注)议员,那么其他议员就要成为社劳族(与厚生劳动省相关——译注)议员,存在着一种划分特定政策领域的倾向。然而,在小选举区制度下,代表选举区的议员只有一人,不必再像中选举区制度下那样划分政策领域。

第二是名额变成一个,当选所需的得票率上升。在中选举区制度下,只要获得20%左右的支持率即可当选,但在小选举区制度下,得票率将上升到50%左右。因此,这将对过去以特定团体和选民为对象的选举战略造成影响,激励议员更广泛接近地选民。换言之,可以认为,在选举制度改革后,除了增加政策活动外,议员涉足的政策领域也将比中选举制度时代更加广泛。

实际上议员的政策活动是否发生了变化呢?下面将以自民党议员为中心,揭示政策活动的变化。图-2展示了地方报纸上刊登的自民党议员参加政务调查会及议员联盟的平均次数。我们可以发现,选举制度改革后,参加次数一直在上升。自上世纪60年代后半期以来,政务调查会的召开频率本身基本保持在一定水平,而于此相对,各议员在党内的活动量却不断增加,可以看出他们参与政策决定过程有更加积极的倾向。

另一个问题是议员在国会的活动是否有所增多呢?为了集中比较选举制度改革前后的状况,我们选取1983年初次当选的18名议员(以下简称83年组)和1996年初次当选的24名议员(以下简称96年组)进行比较。83年组的对象时间段为1983年至1991年(第101次至第122次),96年组的对象时间段为1996年至2004年(第138次至第161次)。对象时间段分别为9年,期间会经历3次大选。(※3)

由于篇幅原因,此处不再展示图表,结论是96年组的发言总天数(平均值,以下的数据也均为平均值)比83年组更多。改革后的发言总天数,从35.3天(83年组)增至56.7天(96年组),大约增加了21天。在发言之中,提出质疑或站在政府立场上的发言数量增长尤为显著。与选举制度改革前相比,质疑发言从10.3天增至28.1天,增长了近两倍。同时,站在政府立场的发言也从选举制度改革前的5.3天增至19.6天,增长了近三倍。虽然国会审议时间呈现略微减少的趋势,但改革后自民党议员在国会的发言天数出现了增长。

那么,议员都在哪些委员会发言呢?像族议员那样只涉及特定政策领域的行动模式是否已经发生变化,议员们是否会受到选举制度的激励而在各种委员会内发言呢?表-1(参见文末)依据议员在各委员会的发言情况制作而成。该表展示了各议员发言比例最高的两个委员会。此外,农林水产、商工(经济产业)、建设(国土交通)委员会用淡黄色标注。粉色部分表示比例在40%以上,具有集中在某特定委员会发言的倾向。

从表中可以看出,96年组并没有过度偏向于在某个委员会发言。从平均值来看,发言比例最高的委员会所占比例从83年组的45.3%降至96年组的32.2%,发言比例第二高的委员会所占比例也从22.9%降到了17.6%。选举制度改革后,议员在委员会发言的模式略微呈现出分散化趋势,可以看出族议员型行动模式已开始发生变化。

此外,在野党议员在国会的政策活动也变得活跃起来。改革后,议员立法及质询书提交件数迅速增长。比如,观察质询书的数量可以发现,选举制度改革以前(1955-1995年)平均一年为43件,而选举制度改革后(1996-2011年)上升到了平均一年384件。一个背景原因或许在于选举制度改革后,宣传政党声誉和政策这种战略的价值相对提高了。

晋升要职途径的变化

重视政党和政策的选举制度及这类选民的增加也对党内的晋升路线产生了影响。议员要想提高自己的晋升概率,可以选择多种途径。第一条路是加入特定的派阀或集团,为其做贡献,由此提高就任要职的机会。第二条路是,通过政策活动等不依附于派阀的方式为党派做贡献,由此提高就任要职的机会。当然,两种途径并不具有排他性,也可以从两方面齐头并进。不过,对于议员而言,两种选择存在差异。加入派阀或集团的选择虽然能让各个议员获得均等的机会,但他们的政策知识和人脉网络资源不尽相同。官僚出身或司法相关人员等在开展政策活动方面更具优势。因此,涉及政策的活动量存在差异。

观察中选举区制度下的自民党可以发现,基于派阀和当选次数的职务分配已形成了制度。议员将按当选次数获得职务,几乎所有议员当选6次左右即可担任大臣。可是,在小选举区制度下,政策及政党的重要性提高,即便是在政党内部,也会给予那些能宣传本党政策和提高本党声誉的议员更多人事上的优待。举个例子来说,在民主党政权任命大臣、副大臣、政务官时,对议员立法等活动态度积极的议员比态度不积极的议员获得任命的概率要高。

选举制度、议员行动与政党组织

如上所述,选举制度改革促使议员重新当选、政策、追求晋升目标的状况发生了变化。政策和政党变成了选举的中心,这削弱了议员再次当选的基础,迫使他们增加了选举区活动。另一方面,由于大家不再自相残杀,而且重新当选的门槛高了,所以议员加强了对各种政策领域的参与力度,增加了政策活动量。此外,议员在政党内的晋升途径也发生了变化。

上述新型议员行动模式在改革后逐渐显现出来。不过,政党及政策成为选举中心后,议员个人被迫接受一些自己并不满意却是党的方针的政策,而且自己的重新当选受到消极影响的概率也将提高。因此,如何抑制造反行动成为了政党运营的一个课题。

过去,在中选举区制度下,自民党在选举公认候选人方面是根据现职优先原则,在政策决定方面是采用法案的事前审查制和全会一致制,在职务分配方面则主要是看派阀和当选次数。针对议员追求的再次当选、制定政策和晋升要职等目标,自民党建立了一种重视议员个人利益胜过党派执行层利益的制度。然而,引入小选举区制后,在政党体系的竞争性不断加剧的背景下,应该如何维系党派整体的团结性呢?自民党在政党组织方面亟待推进新的制度化建设,相关探索还将继续下去。

表-1 各个议员发言比例较高的委员会 ^

1983年初次当选(1983年-1991年)

议员姓名 比例/比例最高的委员会 比例/比例第二高的委员会
野吕昭彦 94.3 社会劳动    
东力 92.3 农林水产    
北川正恭 86.7 文教    
卫藤征士郎 49.2 农林水产 33.3 大藏
尾身幸次 46.4 商工 14.3 预算
额贺福志郎 45.0 商工 30.0 递信(递信省是过去的一个政府部门,管辖邮政及电信事务——译注)
伊吹文明 45.0 社会劳动 30.0 预算
野中广务 45.0 建设 37.5 递信
大岛理森 40.7 大藏 22.2 内阁及议院运营
铃木宗男 39.1 农林水产 17.4 冲绳
熊谷弘 38.1 大藏 9.5 商工
田中秀征 37.5 大藏 25.0 商工
二阶俊博 33.3 运输 18.5 预算
町村信孝 31.6 文教及冲绳 18.4 预算
谷垣祯一 25.0 社会劳动及递信 21.4 预算
自见庄三郎 24.1 社会劳动 17.2 煤炭
中川昭一 21.1 大藏及安全保障 18.4 农林水产
加藤卓二 20.8 商工及交通 12.5 社会劳动
平均 45.3   22.9  

 

1996年初次当选(1996年-2004年)

议员姓名 比例/比例最高的委员会 比例/比例第二高的委员会
渡边喜美 59.6 财务 21.2 国会转移
能势和子 53.1 厚生劳动 18.8 环境
嘉数知贤 48.4 冲绳及北方 16.1 安全保障
菅义伟 40.9 国土交通 25.8 经济产业
佐藤勉 40.7 总务 20.4 国会转移
泷实 40.0 总务 11.3 预算
下村博文 37.5 法务 11.3 宪法及国会转移
田村宪久 35.6 厚生劳动 19.2 法务
樱田义孝 34.3 经济产业 9.0 国土交通
河野太郎 33.9 外务 21.0 消费者问题
渡边博道 32.5 文部科学 25.0 内阁
棚桥泰文 32.0 国会转移 28.0 厚生劳动
木村隆秀 31.4 内阁 20.0 国土交通
望月义夫 30.4 环境 26.1 总务
西川公也 27.0 经济产业 20.3 内阁
大野松茂 26.7 文部科学 15.6 环境
今村雅弘 25.5 国土交通 14.9 农林水产
山口泰明 25.0 预算 18.8 环境
水野贤一 24.2 外务 12.1 环境
平泽胜荣 20.7 总务 13.8 内阁
渡边具能 20.0 内阁 11.1 国土交通及厚生劳动
大村秀章 18.6 经济产业 15.7 内阁
竹本直一 18.1 总务 15.3 经济产业
岩永峰一 15.5 农林水产 11.3 行政改革特别
平均 32.2   17.6  

注)淡黄色部分表示农林、建设、商工相关委员会。粉色部分表示比例在40%以上。

参考文献

根元邦朗、滨本真辅“选举制度改革带来的立法行动的变化”《LEVIATHAN》(木铎社,2013年),116-142页。

滨本真辅、根元邦朗“以个人为中心的再次当选战略及其有效性”日本政治学会编《年报政治学2011-Ⅱ》(木铎社,2011年),70-97页。

滨本真辅 “选举制度改革与自民党议员的政策偏好”《LEVIATHAN》(木铎社,2007年),74-96页。

滨本真辅“民主党职务分配的制度化”上神贵佳、堤英敬编《民主党的组织与政策》(东洋经济新报社,2011年),29-69页。

(※1)^ 图表依据地方报纸刊登的议员工作日程报道相关数据制作而成。选取了9份报纸,9个县的国会议员作为调查对象。包括选举制度改革以前的123名和改革后的176名众议院议员。详细情况参照滨本、根元(2011)。

(※2)^ 约400个议员联盟中,在民主党政权下活动得到确认的联盟有185个。

(※3)^ 为避免当选次数和过去的政党身份造成影响,这里选择了所有实现了连续当选的自民党议员作为样本。

北九州市立大学法学系讲师。1982年生于兵库县。筑波大学研究生院人文社会科学研究科博士课程毕业。博士学位(政治学)。曾任日本学术振兴会特别研究员,2011年起任现职。主要论文有《小选举区比例代表并立制的存在基础》(《年报政治学2009-I》)、《政权更替对团体—政党关系的影响》(《年报政治学2012-Ⅱ》)等。

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