专题 如何捍卫日本的国土:安全保障和日美同盟
冲绳“基地问题”之现状

罗伯特・D・埃尔德里奇 [作者简介]

[2012.05.08] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL | العربية |

包括迁移普天间基地在内,冲绳的美军基地问题长期处于胶着状态。在日本长期从事研究工作的美国政治学者埃尔德里奇博士剖析了冲绳问题的本质。

2012年,冲绳回归本土将迎来40周年。在这40年里,冲绳多方面都发生了飞跃性的改变。为使冲绳在社会基础、教育和社会福利方面赶上本土水平,政府采取了特别措施法和4个十年振兴计划等措施。这是积极应对冲绳县内相对较大规模的美军驻军和自卫队基地所产生的政治及法律课题而取得的结果。在文化方面,对冲绳传统的艺术、习惯、生活方式、食品、音乐的关注年年高涨,出现了某种程度的“冲绳热”。来自本土的游客人数大幅增加,在冲绳人中间也产生了以自己是日本人、同时也是“冲绳人”的自豪感。

其结果,冲绳县人(亦自称“冲绳人”)对1972年5月执政权回归日本给予了高度评价。例如回归5周年后的1977年的调查显示,冲绳县人中认为冲绳回归“好”的比率仅为40%,回答“并非像期待的那样”的比率高达55%;但到1982年,约有63%的人对冲绳回归给予了高度评价(※1)。这个数字此后仍连年上升,在回归20周年的1992年升至88%。这种民调每5年实施一次,上升趋势一直持续到90年代后半期。在2007年的最新调查中,大约有82%的人对回归给予了肯定的评价。

冲绳县人郁积的不满

但是在许多问题上,冲绳与日本政府之间发生对立,最突出的就是基地问题。一部分冲绳县人援引几个世纪以来的歧视政策,从1609年的萨摩藩对琉球王国的侵略,到现政府要把普天间基地迁移到名护市施瓦布营沿岸的计划,向日本政府投去不信任的目光。

事实上,冲绳的状况多年来一直受到忽视。地方的政治家们虽然也会通过一切机会,向本土的日本政府高官倾诉、批评政府与冲绳的关系在历史上就并非良好,但他们的主张有时很难说是建设性的,甚至称得上是一种威胁或是“弱者的恐吓”。2011年,两位日美高官的“发言”,连日受到媒体的炒作。曾任驻冲绳总领事的凯文·马希尔本人虽然予以否定,但据说是为学生做的演讲引起争议和责难(※2) 另一方面,断章取义地引用的冲绳防卫局长田中聪在宴席上的讲话,被媒体大肆报道,结果2 人都受到了撤职处分。防卫大臣因在国会上就后者相关事宜的答辩中,称对1995年冲绳发生的3 名美国海军陆战队员强奸少女的事件不知详情,结果在参议院通过了对其的问责决议案,并于2012年1月被免职。

如上述事例所示,由于政治家以及认同自己思想倾向的地方媒体所做的极具政治性的发言,导致地区战略要地冲绳在日本国内、特别是对日本政府(既无冲绳出身者,也无日美同盟的专家)变得拥有过大的影响力,在这一地区引发了不如“内地”即本土富裕的不满。然而,问题既没有得到解决,也没有给冲绳县人带来满足感。为此,他们对自己的未来感到悲观,对日本政府和美国抱着复杂的感情。遗憾的是,这种感情,与其说是源自寻找切实有效的解决办法的认真思考,不如说是由那些热心贬低日美两国政府的地方政治家和媒体所制造出来的。

在这当中,许多冲绳县人因看不到经济持续发展的前景而焦虑不安。冲绳的经济,直接的是通过地租收入、间接的是来自诸多补偿及振兴政策,很大程度上依赖于美军基地。虽然有人对美军基地的存在抱有反感,但同时也对这种不正常的结构性依赖感到迷茫。虽说冲绳的旅游业被认为有望成为替代基地的经济产业,前途光明,但却依赖于美军基地驻军的存在。据统计,许多修学旅行、媒体采访团、研究人员的访问,以及由政府相关人士、政治家组成的实地调查团等,都是有关于美军基地的。

何谓“冲绳问题”?

这种复杂的情感、经济上的依赖、极端的理想论、有意图的虚构、完全的误解等相互掺杂,使“冲绳问题”的本质变得模糊,几乎难以窥见。过去是这样,而现状则更加恶化。

十多年前我曾在冲绳做过一项调查,向所有阶层的近百人寻问当听到“冲绳问题”一词时的反应并得到了各种各样的回答。读者或许会以为“冲绳问题”就是基地问题,但实际情况却要复杂得多。当时对我的提问,既有回答是“地方自治问题”的、 “政治经济的依赖问题”的,也有说是“二战战败的结果”、“(本土)歧视的产物”,还有人认为是“不能和平生存的问题”,“是日本政府软弱的结果”等,答案形形色色。另外还有不少人担心经济问题、高失业率、教育水平低等等。而且,不管回答者抱有怎样的政治信条,他们的共同之处都是“对中央政府的不信任”,怀有一种受到了结构性歧视并成为其牺牲品的感情(※3)

当然,也有人把“冲绳问题”理解为“基地问题”。伴随基地而出现的问题中,经常被指出的是许多发生纠纷的美军设施与驻军相关人员的存在,因而人们感觉犯罪、事件、事故概率高,并且认为日美地位协定很不平等。

这个问题下面还要涉及,在此,我想先列举2个要点。第一,是针对每个具体问题的把握未必正确。任何事情都有表里两面,媒体的报道有许多被故意歪曲的不正确的内容。第二,是对于当地居民的现实关心问题,迄今采取了许多具体措施,但未必得到了政治家和媒体的广泛认同。仅对实际采取的诸多对策,就可以写出一篇报道。

区分事实与虚构

这些课题看上去都很难解决,有令人无从下手的感觉。但是有理由认为,情况远没有达到绝望的程度,它产生出极具讽刺意味的状况。也就是说,冲绳问题是日本的国内政治和与唯一的同盟国美国的双边关系中最棘手的问题之一,然而它实际上几乎或者完全未被理解,而且它往往不是立足于现实,莫如说是被反基地、反政府的花言巧语所利用。

这种状况正是冲绳问题的本质所在。由于混同了事实与虚构,日美之间以及日本国内产生了不必要的倾轧,导致无法制定在政治上、财政上都无需花费成本的有效政策。即,本质问题在于不存在“冲绳问题”。在无任何成果的情况下,将大量时间、精力、财力倾注于冲绳问题的讨论并将其正当化,值得如此而为之的重大问题,至少在现阶段的日美两国间是几乎不存在的。

例如,目前广为人知的美军普天间基地的迁移问题。虽然最为引人关注,但又是最为缺乏理解的。不久前我出席了一个讨论有关 “朋友救援行动(Operation Tomodachi)”后日美关系的会议。所谓朋友救援行动,是2011年3月11日东日本大地震发生后美军采取的大规模救援活动。在那次会议上我听了日本和美国学者的讲话。虽然2人都谈及了普天间,但是用意却完全不同。一方把“普天间”用在“机场”上,而另一位则用在“迁移问题”上,两人在讨论中均没有意识到其间的区别,想必听众也没有留意其中的不同。

普天间机场是1945年春,在冲绳战激战方酣时修建的B-29轰炸机基地,为当时冲绳的10个机场之一。之后,机场大部分被关闭,用地或交还地方,或用于其它军事目的,因此,现今美军日常使用的机场在冲绳只有2处。1976年,普天间被指定为美国海军陆战队的专用机场,如今承担着各种重要任务。除了海军陆战队飞机(直升机以及固定翼飞机)的支援行动外,具有联合国部队后方司令部机场的职能和前往嘉手纳空军基地的军用机及前往那霸国际机场民用机的替代机场的机能,同时还承担着在冲绳发生海啸等自然灾害的紧急情况下充当枢纽机场的作用(位于沿海地区的那霸机场,有可能遭受像2011年3月东日本大地震和特大海啸袭击时仙台机场那样的毁灭性打击)。

由于普天间的飞机与地面部队配置在同一场所,因而符合美国海军陆战队空地特遣部队(MAGTF)准则,与海军陆战队协同一体的训练与配置成为可能。但是,普天间不单纯是旋转翼飞机机场,因为9000英尺(2700米)的跑道具有支持世界上最大级别运输机的能力。普天间机场总部大楼前飘扬着美国与联合国旗,进入基地时首先映入眼帘的是日之丸国旗,它对于美国和联合国、对于日本,都是极为重要的战略性资产。此外,如上所述,从发生地区灾害时所起到的作用以及作为替代机场等目的来看,它对冲绳来说也都是重要资产(※4)

普天间现约有74架战机,多数处于可随时起飞态势。在基地所处的宜野湾市,反基地的前市长的支持者们把普天间基地称为“世界上最危险的机场”,因为没有城市计划法,基地正被逐渐侵害。实际上,普天间是基于规定的手续(尽管基地反对派或做出放气球的危险行为,或使用起重机妨碍飞机进入跑道),保持着很高的安全纪录的机场。现今对使用时间、飞行路线、节假日、考试等特别的日子制定了各种限制。我本人就居住和工作在普天间附近,虽然时而有人抱怨噪音严重,但也没有达到生活受威胁的程度。与上面的表述形成对照的是,其后有访问基地的记者写道,这里“是世界上最安静的机场”。(※5)

虽然如此,美国当局仍同意把普天间的基地设施迁移到县内其它地区。这是基于美国士兵发生了令人痛心的强奸少女事件以及冲绳县提出的迁移普天间设施的要求,在1995年11月设置了冲绳问题日美特别行动委员会,作为该委员会建议的一个环节, 1996年12月首次达成了迁移协议。在这15年里,美国就迁移问题曾多次表示愿意与日本政府合作,但是日本政府却没有拿出具体行动。虽然冲绳、日本方面谋求政治解决运作上的问题,但那是他们没有理解、或者说是拒绝理解的问题。

围绕冲绳问题的恶性循环

普天间位于有9万人口的市区中心,美国对迁移基地的政治理由和现实必要性表示理解,将迁移事宜托付了日本政府和地方自治体。政府与冲绳县、以及替代普天间基地设施的迁移地名护市,对此却进行了反复责难,在长达约10年的时间里,一直处于胶着状态,甚至可以说事态在不断恶化。照这样下去,普天间的替代设施难保不会重蹈像那霸港湾设施(军港)那样的覆辙。那霸军港虽然在70年代初就决定了迁移,但直到本稿执笔时仍未完成。

实际上,由于普天间的迁移不见进展,对其它问题以及对迁移的认识也造成了不良影响。因而,有关冲绳的议论变得偏激和情绪化,形成缺乏客观性和道理的恶性循环,以至于找不出妥协点,无法冷静对待面临的课题、灵活寻求解决之策。

在议论有关冲绳时,一般多从“美军基地的75%在冲绳”这一“事实”切入。但是有2点理由可以说明这个数字的谬误。第一 ,如果“美军基地”是指“所有的美军基地”,那么比率约为24%;第二,如果“美军基地”是指“美国的专用基地”,那么其比率不是75%,而是在62%前后,这是因为冲绳中部和北部中部训练场(CTA)的三分之二是与陆上自卫队共同使用的。

实际上,有关冲绳特别行动委员会的协议中,包含了归还51%的北部训练场和海军陆战队普天间航空基地的内容。如果这个协议得以实施,冲绳的专用设施比率将降到约49%。进而,作为路线图广为人知的2006年基地改编计划如果得以实现,这个数字还将进一步下降至42%,这比一般所说的75%要低得多。但遗憾的是,协议内容的实施不是美国,一切都是日本的国内问题。

也许有人会感到即便是42%也依然过高。但是不要忘记冲绳在地区战略上的重要性,这也是那里几十年中基地存在的原因。此外,如果日本政府对基地的共同利用和共同训练采取积极的态度,那么这一比率还会下降。但直到最近,日本政府甚至对共同利用基地设施的机会问题也避而不谈,冷淡消极、漠不关心的态度一如既往,毫无改变。不如说是日本政府自身的问题,即意欲在冲绳增加自卫队驻军,并在冲绳县最南部的与那国岛等地新建自卫队基地等(※6)

探索解决的途径

“冲绳问题”中最多的,不是“做了(commission)”,而是“没做(omission)”的问题。换言之,就是主意主张泛滥,“事实”得不到验证,机会一一错过。

看一看犯罪统计,可以说也一样。驻冲绳美军被认为是个棘手的集团,令日本无法管理。但这种认识至少有两点错误:首先,美军的有关人员及其家属占冲绳人口的3%,在冲绳全部逮捕者中只占极少部分。不仅如此,冲绳县人的犯罪率平均为美军的6倍。而且在日美地位协定等规定中,日本当局不但可以逮捕、拘留基地外的犯罪嫌疑人,而且一直到起诉,对于在美国管辖下的嫌疑人,日方都可与其在基地内会面。

当然,冲绳的政治家今后还会列举迄今的犯罪和事故的累计件数,来说明犯罪案件在持续增加。但是日本律师联合会在2000年夏天公布的报告中存在着明显的统计错误。报告指出,在冲绳的美国人的犯罪统计是当地市民的10倍,当地媒体对此做了大量报道。然而事后发现,由冲绳律师会会员执笔的报告书数据中,存在着重大的错误。但是,受到伤害的美军形象已无法挽回。报纸没有事前通告,就登出了小小的更正,未能引起人们广泛的注意,以至在同年7月15日的宜野湾市公众集会上,讲演人仍然引用同一错误数据,此后也没能打消人们对美军的高犯罪率印象(※7)。而事实是,美军人员的犯罪率在年年降低。

有必要指出的是,美国方面也加大了严惩的力度。军人如果被判有罪,不仅受民事法庭的处罚,对于可起诉的违法行为,还有可能在军事法庭受到惩处。而且,即便日本检察当局做出了不起诉处分,如果被认定有违规定和行为规范,也有可能受到军队内部的惩罚。

尽管如此 ,要求修改日美地位协定的呼声依然此起彼伏。与同样缔结地位协定的国家相比,对日本的条件要优厚得多。而在日本与吉布提缔结的类似地位协定的规定中,日本却拥有远为宽泛的特别检察权。我并不是说冲绳县人忧虑驻冲绳美军的存在是可笑的,而只是说,为了前进,有必要了解事实,改正认识,消除分歧。

我认为这样做是极其重要的。因为实际上,冲绳问题就如同绳索的结扣。“基地问题”就是一条与经济、社会、历史等错综缠绕的绳索,这些问题交织而成的结扣,如果只是用力猛拉的话 ,它只会越系越紧。不应该蛮力拉拽,而是要对所有的结扣、即所有问题进行慎重的区别、斟酌和评价,必须以客观数据和非情绪化的考察为基础,寻求综合的解决之策。

冲绳问题关系到冲绳、日本、美国这三者。因此,如果真心希望寻求解决之策、打破僵局,就有必要调整三者的需求和视点。任何一方当事者若采取顽固立场,特别是在政治上讨价还价,始终采取不诚实的态度,那么解决冲绳问题的可能性会变得更加渺茫,几乎不可能找到妥协的节点。在这种状况下,冲绳不能只是问题的一部分,而必须成为共同寻求解决方法的主体。

(※1)^ 罗伯特·D·埃尔德里奇《Post-Reversion Okinawa and U.S.-Japan Relations: A Preliminary Survey of Local Politics and the Bases, 1972-2002(归还后的冲绳与美日关系:政治与基地问题之考察)(丰中市:大阪大学大学院国际安全保障政策研究中心,2004年),19、29页

(※2)^ 凯文·马希尔:《作不出决断的日本》(東京,文芸春秋,2011年)

(※3)^ 罗伯特·D·埃尔德里奇《冲绳的要求和对冲绳的要求》(《中央公論》第115巻,2000年8月号162页)

(※4)^ 丹・麦尔顿、罗伯特·D·埃尔德里奇《Emotionalized debate blurs valuable functions of Futenma(情绪化的议论将模糊普天间的珍贵价值)》(The Japan Times 2010年3月7日)

(※5)^ 勝股秀通《在威慑力和减轻负担之间》(《中央公論》第125巻,2010年12月号132页)

(※6)^ 《与那国“民意”两分,陆上自卫队说明会发生纠纷》(《冲绳Times》2011年11月18日第29版)

(※7)^ 黑木正博、早川俊行著、木下义昭监修《回归30年 冲绳新时代宣言——打破冲绳问题的禁忌》(东京,世界日报社,2002年,26-27页)

前大阪大学副教授、前美国海军陆战队太平洋基地政务外交部副部长。1968年生于美国。神户大学研究生院法学研究科博士课程结业。政治学博士。著作有《冲绳问题的起源》(获得三得利学艺奖)、《尖阁问题的起源》、《谁会扼杀冲绳》(PHP新书)、《冲绳论》(新潮新书)等。电子邮件地址: robert@robertdeldridge.com.

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