专题 中国崛起进程中的外交战略
权威主义中国对外政策的变与不变

青山瑠妙 [作者简介]

[2012.09.24] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 |

一般认为,现今的中国,国内不同的集团群体基于各自的利益参与政策制定,处于一种“被割裂的权威主义体制”之中。这样的体制对中国的对外政策产生了怎样的影响?请看早稻田大学的青山瑠妙教授的分析。

存在感与日俱增,中国外交重新定位

亚洲太平洋的地区形势可谓瞬息万变。美国一转将中国拉入国际社会的“接触(engagement)” 战略,遏制中国崛起的姿态日渐突出,对此,我们可以透过去年秋天美国宣布 “回归亚洲”而略见一瞥。美国在经济上积极推进跨太平洋伙伴关系协议(TPP),在军事上,加强了与亚洲同盟国之间的军事合作。以美国的这种外交攻势为背景,给人的印象是美中争夺地区影响力的抗争逐年升温,愈演愈烈。

最近二、三十年,中国经济取得了飞速发展。2010年中国的国内生产总值(GDP)超过了5万亿美元,超过日本,一跃位居美国之后,排名世界第二名。而迈向经济大国的中国与周边国家的关系,却自2005年之后屡屡传出不和谐音符。其中与菲律宾、越南围绕南海主权的对立尤为激烈。在东海,2010年9月,尖阁列岛海域(中文名钓鱼岛海域)发生了中国渔船冲撞日本海上保安厅的巡视船事件,致使一时好转的日中双方的国民感情一下跌到了谷底。在黄海,中韩两国围绕海洋主权问题的对立也僵持不下。不仅如此,2011年9月,与中国一直关系良好的缅甸政府突然宣布暂停密松大坝的建设。

区域形势的变化使中国政府不得不重新考虑对外政策。中国在国际社会上的存在感与日俱增,在这样的背景下,对于中国此前采用了怎样的对外政策、现在又作了怎样的选择这类问题的理解,已具有日益重要的意义。“碎片化的权威主义体制”这个说法由来已久,而时至今日,中国国内越发多样化的利益群体,都从各自的利益出发参与到对外政策决策中来。改革开放政策已经实行了30余年,中国加入世界贸易组织(WTO)也有10年,如今,权威主义体制下的政策制定过程也发生了巨大的变化。

本文将以上述背景为前提,分析2012年3月召开的中国人民政治协商会议第11届全国委员会第5次会议和第11届全国人民代表大会(以下简称全国人大)第5次会议上的讨论,同时对照迄今的对外政策,尝试梳理出国内外压力下中国对外政策的方向性与特征。

全国人大和政治协商会议所明确的对外政策

2012年3月3日至13日,政治协商会议第11届全国委员会第5次会议在北京召开,3月5日至14日,第11届全国人大第5次会议在北京召开。同一时期,各个地方的人民代表大会(以下简称地方人大)和政治协商会议也纷纷在各地召开。

对于这两个会议,日本和美国的媒体主要将报道的焦点对准了军费的增加、2012年经济增长率目标从2011年的8%降低至7.5%、以及有关下一届共产党领导层人选之一的薄熙来的去留问题,而对于会期中讨论的中国对外政策则未给予太多关注。然而,两会上提及的对外战略,是在美国提出回归亚洲政策以及中国与周边国家关系恶化导致围绕中国的国际关系变得更加严峻之后,中国政府首次发表的施政方针,因此具有十分重要的意义。

像往年一样,在全国人大的开幕式上,温家宝总理作了政府工作报告,在全国人大和全国政治协商会议的会中,外交部长杨洁篪、商务部长陈德铭和中国人民银行行长周小川等主要部门负责人还召开了记者招待会。在政府活动报告和记者会上明确的对外政策中,有以下4点特别值得注意。

(1)2012年度的国防费用与上一年度相比增加了11.2%,新增6702亿7400万元(约合8万7000亿日元)。

(2)将对外政策概括为:“将国家的主权和安全放在首位,与各国合作,促进有关于全球治理工作的改革,树立良好的国家形象”。为了实现这一政策目标,重视以G20(20国集团)为代表的多边协议平台,促进国际经济、金融体制改革,推进自由贸易协定(FTA)和地区一体化等,这些战略性的进展也得到了明确。

(3)呼吁必须加强中国企业海外投资的风险管理以及确保海外中国人安全。

(4)会议期间,“全国海岛保护规划”得到国务院批准并付诸实施。

出席全国人大的温家宝总理(右)与胡锦涛主席(2012年3月14日,图片: Mark Rarlston/AFP,时事)

从以上内容可以看出,全国人大出台的对外政策基本上沿袭了以往的政策,没有进行根本性的政策变动。杨洁篪外交部长在去年年底回顾2011年外交时总结道:“推进国际体制的改革,创造有利的周边环境,稳定与主要大国的关系,深化同发展中国家的团结合作,维护中国在西亚及北非的国家利益,为公共外交做出了重大贡献。”由此可见,此次的对外政策基本上是按照去年对外方针的形式提出来的。近年来,中国扮演了世界经济牵引力的角色;不仅如此,中国还通过加强与世界多个地区和国家的经济关系,不断谋求提升在国际社会的存在感。在这样的背景下,中国政府欲通过延续迄今的外交战略来应对美国的外交攻势,从某种意义上来说也是十分自然的趋势。

另一方面,周边环境的变化使中国的对外政策发生了一定的变化。中国政府认为中美关系的对立越发明显,崛起的中国将会遭遇更大的阻力。从这种认识出发,中国政府更加强调了公共外交的重要性。此外,还提出了维护中国在海外的经济权益这一全新而紧迫的课题。

在避免摩擦,运筹帷幄的同时,中国意欲通过加强与多个地区和国家间的经济合作,发挥在国际热点议题和多边协议平台上的领导能力,提高在国际社会的影响力。为了实现这些目标,作为外交政策的课题,中国政府最近十分重视确保安全主权、经济合作、公共外交、保护海外中国企业和中国人等问题。

外交原则与“核心利益”的暧昧性

权威主义体制下的中国,中央领导层有关对外政策的方针是最为重要的。虽然国际形势发生了变化,中国政府却未根本转变对外战略,其原因就在于中央的外交原则没有改变。

自1978年实施改革开放政策以来,外交一贯要服务于经济发展。但是,到了2006年前后,在中国国家利益的表述上,除了历来的经济发展,又新加了“国家主权、安全”这两项内容。在2006年8月召开的中央外事工作会议上,国家主席胡锦涛讲道:“中国的外交应当为维护国家主权、安全、发展利益而发挥作用”。“维护国家主权、安全、海洋权益”这类词句原本是海军和国家海洋局在政策文件上使用的,而在2006年以后,外交也被赋予了这种的作用,此可谓是一个政策性转变。今年3月“全国海岛保护规划”的实施,也可称是这个政策性改变的延伸。

中国政府从未明确地阐述过本国的外交政策战略。虽然“主权、安全、发展”被定为外交原则,但却十分暧昧。为此,在国外引发了很多疑问。《纽约时报》在2010年3月报道称,中国的高官在非公开场合说“南海是中国的核心利益”。其后,美国学者迈克尔·斯温(Michael D. Swaine)否定了《纽约时报》的报道。但因《纽约时报》的报道,国际社会对“何为中国的核心利益”这个问题的关注度大大提高。

以回应国外疑问的形式,《环球时报》(2011年8月)论述道,发展之路、台湾、西藏这三项正是中国的核心利益。2011年9月6日发布的政府白皮书中,列举了“主权、安全、领土完整、国家统一、中国的政治制度、可持续发展的保障”这六项核心利益。2012年1月17日的《人民日报》更是将尖阁列岛(钓鱼岛的日本称呼——译注)列为中国的核心利益。最终,对于“中国的核心利益究竟是什么?”这个问题,中国政府依然没有给出明确的回答,至今众说纷纭。

多样化外交政策的利弊与主张

另一方面,中国外交原则中的暧昧性对中国对外政策的决策和实施也产生了莫大的影响。

多样化多层次的对外政策与海洋主权问题

从建国初期开始,中国的政策立案机制就分为两个层面。中央领导层负责决定国家的对外战略原则、基本方针,以及重大问题的对外政策;而制定和管理执行日常具体政策,则属于各部委、各地方政府的职责范围。中央部委、地方政府和企业,在涉及有关对外政策方面,从各自的利益出发解释外交原则并努力推进各自的对外政策,因此中国国内实施的对外政策是多样化和多层次的。

海洋主权问题是展示中国对外政策多样性的一个典型实例。自维护国家主权与安全被作为国家利益提出以后,中国与相关国家间围绕海洋主权问题发生的摩擦急剧增多。拿最近发生的事件来说,据称2011年3月,菲律宾包租的一艘调查船遭到中国巡视船的妨碍,同年5月,越南探测船的调查用光缆被中国的巡视船切断。2012年3月16日,中国的两艘海监船“海监50”“海监66”在尖阁列岛(钓鱼岛的日本称呼——译注)附近巡视,并在日本的毗连区内航行,使日中间的摩擦再次表面化。在上述强硬姿态之外,还可以透视到中国的另一面,即摸索在有争议地区进行共同开发,以及探讨安全保障领域的合作。2010年末起,在事务层面开启了关于落实《南海各方行为宣言》的协议,并成立了联合工作组。2011年11月举行的东盟(ASEAN)与中国的会谈上,温家宝总理呼吁扩大务实合作,倡议成立中国-东盟海上合作基金,并表示中方愿意出资30亿元(约合360亿日元)。

声张对外政策利益的平台:全国人大与政协会议

政治协商会议是摆设用的“花瓶”,全国人大是“橡皮图章”——就像这两句话讽刺的那样,公众普遍认为全国人大和全国政治协商会议在中国的政治程序中均没有多大的影响力。但是,近年来,全国人大和全国政治协商会议在政策决定过程中的作用也发生了巨大的变化。

全国人大和全国政协的代表和委员是从各个行业和行政机关中选出的,他们的工资也由所在单位或政府支付。他们既是国民的代表,也是所属组织的代表,在这样的“双重身份”制度下,代表和委员们很容易成为利益代言人。加之这2个会议是中国国内十分重要的会议,近年来中国媒体对会议的报道也十分火爆。于是,尽管全国人大和全国政协会议的提案目前还难以直接体现并转化为实际法律或政府的政策,但两会已化为各个部委、地方政府、企业乃至非政府组织角逐政策主张的舞台,成了代表们为实现各种政策而进行舆论造势的绝好机会。3月份的各地方人大和政治协商会议上也是如此。

现行对外政策的“受益者”成了对外政策强有力的推进派,极力维护现行对外政策。政协委员、人民解放军中将孔瑛和政协委员、海军少将尹卓等人在国内媒体上表示强烈赞同扩张军费。他们强调中国幅员辽阔、海岸线绵长的角度,强调更新落后于发达国家的武器装备和提高军人生活水平的必要性,认为中国的国防费用还远远不够。

全国政协委员、军事科学学会副秘书长罗援提议,为维护国家海洋权益,应当设立国家海岸警备队、增设南海特别行政区,并发表南海白皮书等等。

海南省也发出了同样的呼声,因为南海的开发强烈关系到自身的发展。海南省政协委员、中国南海研究院院长吴士存提倡开发南海的有争议海域;海南省人大代表、海南省海洋渔业厅厅长赵中社主张,包括油田、旅游、渔业等在内,应努力将海南省打造成南海开发的基地,;海南省人大代表、海南省长蒋定之强调了海洋经济的重要性,呼吁加强石油开发、渔业、海洋法律的执行等。

新的观点主张层出不穷

那些之前与重要对外政策毫无关联的部门,为了在政策中获得切身利益,也开始积极地发表意见。例如,全国政协委员、国家林业局副局长印红认为,林业是提升国家形象的有效手段,能够为公共外交做出贡献,主张应该将林业纳入对外援助项目之中。

那些在网络上饱受抨击的部门也利用媒体报道来全力制造舆论。2011年11月16日,甘肃省庆阳市幼儿园接送儿童的校车与卡车发生正面相撞,导致21人死亡。这件事在网上引起强烈反响,与其对外援助,不如优先本国的发展,应该实施与国家实力相符的援助这种论调日益高涨。为此,商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育极力反驳,强调对外援助是中国企业的入场券,它还有助于提升中国在国际社会的发言权。

温家宝总理在全国人大作政府工作报告(2012年3月5日、图片:Adrian Bradshaw/EPA・时事)

以苏丹的中国人绑架事件为代表,海外接二连三地发生的中国人遭绑架事件。利比亚政变也导致的3万多中国人的大规模撤离行动。为此,使维护海外中国企业、中国人的安全与权益也开始成为政府的外交课题。此次两会期间与此相关的新的提案也被提了出来。政治协商会议外事委员会副主任、北京大学世界现代化过程中心的研究员韩方明强烈主张,中国应该模仿美国黑水保安公司(Blackwater USA),认可中国的保安公司走向海外。另外,全国人大代表、中国电力建设集团总经理马宗林、全国政协常务委员、中国国际贸易促进委员会会长万季飞等人呼吁,应当建立国家级预警机制并整顿立法。

全国人大和全国政协每年接到的议案、提案超过万件,但它们当中只有极少数能够反映到现实的政策之中。不过,围绕这些提案所做的两会报道,在创造舆论以拥护对外政策方面发挥了重要作用。

“讨论,但不决定”使对外政策僵化

中国已不再是整体划一的社会,涉及到对外政策时,地方、各部门乃至学者也都发出了各种各样的声音。最近20年间,中国的决策方式发生了巨大变化。

在权威主义体制下,中央领导层的政策方针在左右对外政策方面依然具有最重要的意义。另一方面,中央政策方针的暧昧性、具体政策决定交由各部委负责。这种中国式的政策决定方式,产生出多样化的、时而是互相矛盾的对外政策。

既得利益阶层的出现,更使得中央层次上的利益难以调整。在很多场合,中国没有一个统一而明确的中央政策,一直处于一种所谓的“讨论,但不决定”的状态之中。于是,以现行外交政策的“受益者”为中心,存在着一些强烈拥护并推进现行对外政策的部委和地方政府。“特殊利益集团”一词,是在2006年12月召开的中国共产党第16届中央委员会第6次全体会议时首次提出的。既得利益阶层割裂了国家的政策,阻碍了中国增长模式的结构性转变。这样的现象不仅限于国内政策,对外政策中既得利益阶层的存在,使中国的对外政策日趋僵化。

目前,中国政府正沿袭既有的对外政策方针,避免对外摩擦,提升在多边协议场合的话语权,并试图通过促进经济关系和经济合作来扩大影响力。这样的对外政策若要取得成效,就必须在强有力的政治决断之下向国内外展示明确的政策远景,果断进行国内的利益调整。同时,提高政治体制的透明度、引进行政监督机能等一系列的政治改革也迫在眉睫。

标题背景图:Adrian Bradshaw/EPA・时事

早稻田大学教育·综合科学学术院教授。专攻国际关系论、现代中国外交。1999年庆应义塾大学研究生院法学研究科博士课程结业。2005年—2006年,斯坦福大学客座研究员。著有《现代中国的外交》(庆应义塾大学出版会,2007年)等。

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