专题 新时代的日本经济增长战略
从国际竞争力角度探索日本农业的再生

道本裕 [作者简介]

[2012.10.22] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL | العربية |

围绕加入TPP谈判的是非对错,日本农业的国际竞争力成为争论的焦点。为了实现农业再生,现在应该采取怎样的措施呢?本文将以大米生产为中心,揭示存在的相关问题及有待解决的课题。

问题在于出口极少,而非进口过多

今天,日本饮食已被全球各地民众广泛接受,并赢得了赞誉。然而,有关日本饮食根基的日本农业和渔业情况,除了专家以外,在海外是听不到人们谈论这类话题的。甚至可以说,除了日本人以外,几乎无人了解这些情况。

日本的农业和渔业总被人诟病存在诸多问题,而只要观察一下进出口的动向,就很容易发现问题的本质。比如,我们可以看到日本农业的出口额仅为30亿美元,与其它主要国家相比处于极低水平(参照图表)。

不过在日本国内,只要一提起农业,这一出口问题几乎遭到全面忽视,清一色讨论的是进口。诸如“日本是世界最大粮食进口国”、“一半以上的粮食供应依赖于海外”等等,正因为如此,才有了“反对大米自由化”、“农业是衰退产业,所以必须给予保护”这种论调的出现。

虽然净进口额(出口额-进口额)确为世界第一,但如果分别观察进口和出口,又会是另一番景象。进口额居世界第五位,如按人均计算,第一位为英国的880美元,其后是德国的851美元,法国为722美元,日本为360美元。日本的进口额大约是法国的一半,即使与美国的244美元相比也差距不大,进口绝对谈不上多。归根到底,仅30亿美元的极低出口额才是问题的所在。其实,在1965年以前,欧洲发达国家的出口额与日本几乎在同一水平上。此后的50年间,英国增长了200亿美元,德国甚至增长了420亿美元,而日本却只增长了27亿美元。换言之,日本的农业仅仅依赖于国内消费,完全没有开发海外客户。

在这一现象的背后,是日本的农业政策在作祟。作为农业政策的支柱,日本将政策重点放在水稻种植农户上,并长期实施旨在维持大米高价的减反政策(减少耕作面积的政策——译注)。我们可以毫不为过地说,这种政策的结果,造成了日本农业的衰退。下面,我将谈一谈这个问题。

日本农业政策带来的弊病

(1)姑息生产率低下的兼职稻农

第一,由于实施了优待稻农的政策,生产率低下的兼职农户分享了实惠,导致一直以农业为主业的专业农户无法获得足够的支持。

现在,只要观察基本数据就会发现稻农的现状与蔬菜、水果、畜产等其他农户不同。这与蔬菜、水果及畜产市场早已开放,而稻作市场一直受到条件优厚的政策保护不无关系。

  • 60%的农户是稻农。
  • 水稻产量占作物总产量的22%。
  • 稻农的销售额(中间值)偏低,仅为140万日元。(蔬菜670万日元,水果300万日元,畜产150万日元)
  • 稻农中兼职农户的比例极高,达到61%。(其他仅为20-35%)
  • 稻农的平均年龄最高,达66.6岁。

基于上述事实,尽管人们常说“稻农挣不了钱(生活苦),老龄化问题严重,后继无人”,但事实未必如此。

实际上,在稻农中占60%比例的兼职农户大部分都供职于政府、农协或工厂等单位,拥有稳定的非农业收入。

此外,上班族和公务员都是60岁或65岁退休,而农业领域没有退休的说法。当这个群体离开非农业工作岗位后,会继续从事曾属于兴趣范畴的农业活动,所以在统计上将他们归为专业农户。因此,必定会出现老龄化问题。据说这个群体所占的比例大约为10%。此外,专业农户中还有大约10%的群体是农户出身的上班族或公务员,他们在职期间并不从事农业活动,退休后才开始在老家搞点喜欢的农活。近年来,这个群体呈现出增长趋势。

最后剩下的20%就是一直以农业为主业的专业农户。另外的80%中大部分人实际上都不存在挣不到钱、生活艰苦,或是老龄化严重等问题,何况他们并非后继无人,而是不需要后继者。

有的人在退休后将农业作为兴趣爱好,有的人一边工作一边从事农业活动,他们之所以选择种稻,是因为它的劳动投入时间,平均一年只需45小时,比种植其它农作物少得多。

尽管日本的农业政策投入了巨额的预算,却反而姑息了一批小规模的兼职稻农,未能帮助专业农户提高竞争力。

(2)荒废的农田增多

第二,荒废的农田日益增加。

2010年,农地中的弃耕土地竟已达到39万公顷,为东京都面积的两倍。而且,其中约25%属于适合开展农业活动的平坦农地,却成为了弃耕地。造成这一问题的主要原因在于日本农业政策的支柱“减反政策”。

1970年以来,在日本国内大米消费量持续减少的情况下,为了维持其高价,一直在实施“减反政策”。这一政策,是对配合减少耕地面积行动而休耕或改种其它作物的田地,按照面积给予补贴的制度。按每年2000亿日元计算,至今已累计投入超过7万亿日元的补助金。受此制度影响而不断增多的休耕田中,不改种旱田作物的农地,最终将变为弃耕地。

减反政策的消极影响还不止于此。前面提到了稻农的特征,即“生产率低下的兼职农户多,以稻作为主业的专业农户所占比例低”,造成这种结构性问题的主要原因也正是减反政策。由于实施了高米价政策,这些零散的兼职农户仅靠周末劳动收获的大米就能卖出好价钱,所以兼职农户自然不会放弃农地,导致专业农户难以扩大规模,即使专营大米,也不能降低成本,进而无法显著增加收入,最终陷入了一个恶性循环。早在减反政策实施之初,各地就掀起了轩然大波。其中,生产率较高的秋田县大潟村和新潟县的部分产地出现的抵制运动尤为突出。因为在这些地方,不配合减反政策所获得的收入要高于配合该政策所获得的补助金。通过这个例子我们也可以看出,减反政策显然在阻碍稻作规模的扩大,即在阻碍生产力提升的方向上起到一种推波助澜的作用。

然而,这项政策下的最大受害者是国民。减反政策形成了所谓的“垄断”,国民被迫承担了购买高价米和用于减反补助金的财政支出这两项负担。

为了回避这样的批评,农林水产省于2004年修订了法规,将减反政策改为了生产调整(控制生产,减少产量——译注)。过去按减少耕地面积标准发放补贴的方法变成按生产调整数量标准发放。可是,其目的仍是维持大米的高价,在本质上没有丝毫改变,减反政策所反映的弊病依然如故。

弃耕地之所以不断扩大,还有一个原因在于有关方面批准了针对农地的继承税和固定资产税的优惠措施,使得农地的保有成本处于低位。在继承税和固定资产税上采取优惠措施的初衷是为了避免因无法缴纳这些税金而导致农地分散、生产效率下降的问题,但遗憾的是,这些优惠措施却成为了刺激人们增加弃耕地的动机。只要登记使用目的为农地,即使实际并未开展农业活动,仍然可以享受继承税和固定资产税优惠。有人滥用这一规定,就算已经弃耕,仍登记为农地而不做更改。

为了实现农业再生

由于少子老龄化和饮食意识的变化等原因,日本国内大米的消费量今后还将逐渐下降。在这种形势下,为了促进农业获得重生,需要从根本上攻克如何“提高农业生产率”这一课题,努力形成国际竞争力。

第一,要摆脱目前存在的“低效率因素”,尤其是必须从根本上处理两个问题。其一,是稻作兼职农户偏多,这种低效率格局阻碍稻作规模扩大;其二,是弃耕地的增加阻碍农地实现高效利用。具体而言,就是要开出针对“减反政策”和“农地保有成本低”这两大弊病的处方签。

第二,“有效利用企业的活力”。其实从几年前开始,农林水产省也采取了一些旨在促进企业参与农业活动的措施。然而,至今仍存在着许多制约因素,企业方面也无法鼓足干劲参与农业事业。

下面,我将从上述两个角度展开论述。

(1)摆脱低效率因素——废除减反政策

减反政策(即现在的生产调整政策)属于一种旨在维持高价的“垄断”,应该废除这一政策,按市场价格开展交易。到时候,那些滋生了低效率问题的稻作兼职农户将有四个选择:(1)不计盈亏继续种植水稻,(2)改种其它作物,(3)由于不合算,所以不再从事农业活动(包括缩小生产规模,只满足自家消费等情况),(4)将土地租给生产率更高的专业农户。

如果选择(1),市场价格自然会下降,国民就可以吃到更便宜的大米,享受到实惠。而生产率较低的兼职农户将难以继续从事农业活动,最终只能考虑其它选择。如果选择(2),改种旱地作物,又会出现劳动投入量增多这样的棘手问题,进而促使人们选择(3)或(4)。不过,在(3)的情况下,如果农地保有成本仍然偏低,就将成为滋生弃耕地的温床,最终只会助长目前已经存在的问题。因此,针对不再用于农业活动的土地,关键是要改变制度,允许对其征收等同于住宅用地的税金,并严格加强征税力度。

民主党政权上台后,实施了农户收入补偿制度。这个制度本身是一种旨在加强市场竞争力的政策,也是国际上普遍使用的一种方法。可是,现在的政策却存在一个问题,即针对大米的减反政策也作为农户收入补偿制度发放补偿的前提条件留存了下来。实施农户收入补偿制度后,即使因废除减反政策而导致大米的销售价格有所下降,但由于农户将获得相应的收入补偿,所以实际效果相当于保持了高米价,换言之,实施该制度的本来目的,是在继续对农业加以保护的同时降低米价。如果价格竞争力由此得到提升,那么即使加入TPP(跨太平洋战略经济伙伴关系协定),高品质的日本大米也能够在国际竞争中立于不败之地。

补充一点,现在实施的针对大米的农户收入补偿制度,将下列生产调整(减反政策)或改种行为作为发放补偿的前提条件。(2012年以后又追加了针对旱地作物的农户收入补偿制度)

  • 大米农户收入补偿制度:(配合生产调整)针对产米面积发放补助金
  • 水田利用事业:针对从水田改种其它作物的面积发放补助金

眼下,在国家财政紧张的情况下,不能无区别地面向所有农户散发收入补偿,必须调整发放标准,改变现行农户收入补偿制度,将补贴对象限定于诸如耕种一定规模以上的农田者,或对扩大耕地规模,提高生产率有所贡献者等。

(2)有效利用企业的活力

为了促使低迷的农业焕发活力,农林水产省在2009年采取了“修订农地法”和“农地保有合理化事业”等行动。

(a)农地法造成的参与壁垒

2009年的农地法修订工作放宽了针对其它行业企业参与农业活动的条件规定。企业对农业生产法人的最高出资比例不超过25%即可,采用租赁农地方式参与农业活动也不再受到限制。可是,企业参与农业活动的壁垒依然森严,许多投资了农业生产法人的企业纷纷表示:“由于出资比例不能超过25%这一限制,导致无法掌握经营权,难以全力以赴投入其中”。

此外,农地租赁方式依然存在“合同续约的风险”及“难以确保优质农地”等问题。其它行业企业的参与,还有望肩负起培养未来接班人的重任,因此有必要采取打破出资限制等措施,进一步促进企业积极参与农业活动。

(b)农地集约政策的课题

2009年,作为解决弃耕地问题的对策,有关方面着手实施了以农地买卖和买卖中介业务为内容的农地保有合理化事业。只有地方自治体和农协才能够成为事业主体,即农地保有合理化法人,包括全国47个“都道府县农业公社”、160个“协调团体”(原市町村农业公社)和380个农协。或许也是因为这项措施仅在2009年实施了1年时间,业务发展并未出现活跃迹象。尽管设立了多个组织,但由于民间企业被排除在对象范围之外,所以只留下了“建立组织,也不过是为了谋取特权和预算而已”这样的骂名。

弃耕地不断扩大仍将是今后的重大问题。或许越是现在这样的时期,越是应该向民间企业开放这一领域,充分利用它们的不动产买卖及管理经验。

(3)加入TPP谈判是最后的机会?

2011年11月,日本宣布将与有关国家开展加入TPP的谈判。针对加入TPP的是非对错,日本国内展开了各种争论,而大家都认为,首当其冲的将是农业。或许TPP必定会产生一些影响,但这是日本农业提升竞争力的必经之路。

在正式加入TPP以前,需要花费时间展开谈判,并且在彻底废除关税之前还有一段缓冲期,考虑到这些因素,估计至少还有10年左右的时间。重要的是,在此期间应该做些什么,“单纯维持”现在的低效率状态,这是无论如何必须避免的。

作为具体措施,本文就改变大米减反政策、农户的优惠政策的理想形式,以及彻底取消企业参与农业活动的限制与有效利用企业活力等问题展开了论述。到完全实施TPP之前,我们大约还有10年的缓冲期,虽不能说时间非常充足,但也绝非不可能将这些措施付诸实践。如果不采取这类行动,日本的农业在加入TPP体制以前就将崩溃,这样的观点将逐渐带上现实的意味。

我们可以毫不为过地说,加入TPP谈判将是认真思考这一问题的最后机会。

东京工业大学研究生院硕士课程结业。理学硕士。毕业后进入三和银行(现在的三菱东京UFJ银行)。曾借调关西社会经济研究所、三菱UFJ金融集团,2011年起任国际公共政策研究中心主任研究员。主攻宏观经济分析。

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