韩国的“明示型”家庭政策与日本的“默认型”制度改革

东亚地区少子化与老龄化的发展

面对迅速发展的少子化和老龄化问题，在财源十分有限的背景下，如何构建更加有效的福利体系已成为东亚各地区社会共同的政策课题。除了改变由传统政策形成的福利资源分配格局，在各代人群内部进行重新分配外，如果不调整代际间（年轻人与老年人）的资源分配，就难以实现少子化与老龄化问题的软着陆。换句话说，我们必须同时应对同代内问题及代际间问题。

然而，战后的东亚各地区社会都具有高出生率和人口迅速增长的特点，可以说曾是“年轻社会”。如何通过家庭计划事业控制人口增长曾是迅速实现现代化的重要课题。比如，抑制战后生育高峰带来的人口增长，控制人口数量及质量是韩国经济发展计划中的一项重要措施，该国从上世纪60年代至1996年一直采取的是明示型的“人口控制政策”(*1)。具有讽刺意味的是，就在人口控制政策结束数年后，又开始实施了名为“少子化对策”的生育鼓励政策。据称，日本比韩国更早行动，在1990年就推出了具体的生育鼓励政策，韩国和台湾推出该政策分别是在2004年和2006年 。

各国各地区人口指标变化的时期与程度各不相同（参照图表1）(*2)。

首先，让我们观察一下总和生育率（以下简称TFR）。台湾（人口约2300万人）和香港（人口约700万人）的TFR尤其偏低。台湾和香港2009年的TFR分别为1.03和1.04。2010年，台湾的TFR更是跌到了1以下，仅为0.895(*3)。另一个比较低的国家是韩国（人口约5000万）。1980年，韩国的TFR为2.83，2005年降到了1.08，2009年略有回升，达到1.15。日本1989年的TFR为1.57（演变成所谓 “1.57冲击”的社会现象），2005年降至1.32，2009年和2010年又相继回升至1.37和1.39。

接下来看一看老龄化率（老年人在总人口中所占的比例），日本最高，在2009年时达到了22.7%。其次是香港为12.8%，韩国和台湾均高于10%，中国为8.3%。

作为参考，只要观察一下扩大家庭（夫妇与至少某一方的1名老人同住）的比例就会发现，各地社会的该比例都在下降，出乎意料的是韩国（7%）比例最低，然后依次是香港（8.1%）、日本（12.4%）、台湾（14.3%）（图表1）。

图表1　亚洲各地区社会的人口指标（1980-2009年）

注
1.　香港的数值分别为1981年、1986年、2006年的数值。
2.　香港的数值包括垂直的（多代同堂家庭）及水平的扩大核心家庭（姨婶、叔伯、表兄弟等同住的家庭）
出处：根据各国各地区的统计数据制作。

关于日韩“家庭变化的压缩性”的比较

本文将从“家庭变化的压缩性”这一特别的角度出发，思考日本的重要特点。这里所说的“家庭变化”，除了出生率的变化外，还包含了家庭形成方式的多样化（流动化、国际化）、离婚的变化及国际婚姻的变化等三个方面。所谓“压缩性”，就是从（1）变化的时间与叠加（三种变化是否在短时间内叠加发生，或是单独发生变化），（2）变化的程度（是否出现急剧的变化，或是缓慢的变化）这两个角度所观察到的变化的性质。换言之，就是从是否发生叠加变化（压缩性是否较高）、是否并未发生叠加变化（压缩性是否较低）这两个角度来考察前述三种家庭变化的性质。

为了让论述更为简洁，笔者将通过对比被认为与日本相似性较高的韩国来展开分析。观察韩国的意义在于，韩国比日本更早经历以下两个变化。首先，韩国社会比日本经历了更多压缩性的家庭变化；此外，韩国先于日本经历了1997年爆发的巨大经济危机。他们的应对措施，应该能为日本提供很多启示。

为了对比研究日本与韩国的“家庭变化的压缩性”，请大家观察以下两个曲线图（图表2、3）。图表2代表日本，图表3代表韩国，分别展示了总和生育率（TFR）、粗离婚率（每千人的全年离婚件数）和国际婚姻比例（夫妇中任意一方为外国籍人士的婚姻数量所占的比例）这三个数值的变化。突出的特点在于，日本（图表2）的三个数值变化比较缓慢，而韩国（图表3）的三个数值变化发生了叠加变化。换而言之，韩国的少子化、离婚率上升与国际婚姻(*4)比例的上升相互重叠，而日本方面，尤其是在2000年以后，离婚率的上升和国际婚姻比例的上升都不如韩国那么明显。从前面提到的“家庭变化的压缩性”的角度来看，可以说韩国的压缩性较高，日本较低。　

韩国的明示型“家庭政策”

在此列举韩国采取的应对措施的三个特点。

第一，出于覆盖各种家庭的考虑，逐渐形成了明示型的“家庭政策”。尤其是卢武铉政权在2004年制定“健康家庭基本法”(*5)以后，妇女家庭部制定了“第一个健康家庭基本计划”，首尔市等地方自治体也推出了“家庭政策基本计划”，中央及地方政府都在推进明示型家庭政策的框架建设工作。

何为家庭？这样一个有关社会家庭形态观的问题既是政策性的问题，更是文化问题。因此，改革“家庭政策”就是要重新审视社会上已经形成普遍模式的“家庭形态观”，进一步关注家庭文化。换而言之，就是承认多样化家庭形态观的问题。人们以这种“家庭形态观”为基础，设定“家庭政策”中“家庭”的范围，采取了各种支援措施。从这一点来看，除了如何扩充针对政策上认知的“家庭”的支援措施（收入再分配等）外，如何扩充针对政策上尚未认知的“家庭”的支援措施也将成为有关“家庭政策”的重要争论点。

比如，在“健康家庭基本法”（2004年）的制定过程中，韩国国内就爆发了关于“家庭是什么”“理想的家庭形态观是什么”“应该对怎样的‘家庭’采取怎样的支援措施”等问题的争论。可以说，有关“家庭形态观”的争论本身成为了政策争论的焦点。在针对作为传统政策前提条件的“家庭形态观”展开激烈的政策争论后，形成了一种认为有必要对多样化家庭提供全方位支援的政策框架。这里所说的多样化家庭是指收养子女的家庭、结婚移民家庭(*6)、单亲家庭、老人家庭等。立足于如何采用公共政策管理这些多样化家庭的观点，提出了明示型的“家庭政策”，这就是韩国的特点。

在相关问题上，针对单亲政策，韩国于2007年将过去的母子福利法修订为单亲家庭支援法，并随之成立了母子保护机构和父子保护机构。此外，除了母子、父子外，祖父母与孙辈这样祖孙家庭也被列入了“单亲家庭”范畴。

第二个特点是，从阶层面把握抚养子女的需求，家庭政策中带有鲜明的阶层思想。观察“第一个健康家庭基本计划”可以发现，政策目标数值中设定了要将单亲家庭的贫困率从36%（2005年）降至32%（2010年）的目标。尽管 “第二次健康家庭基本计划”的目标数值中已没有贫困率这一项，针对“第一个健康家庭基本计划”是否已将贫困率降至32%的政策效应评价也尚未公布，但像这样在政府的政策目标数值中设定贫困率削减目标，家庭政策中带有鲜明的阶层思想等都是日本不具备的特点（图表4）。

图表4　第一个健康家庭基本计划中的目标数值

注　
1. 2002年数值
2. 2006年数值
3. 男性利用者在全体育儿休假者中所占的比例
出处：妇女家庭部(2006: 19)

旨在消除儿童间差距的“We Start”运动

韩国的第三个特点是以低收入家庭儿童为对象的目标战略。提到韩国社会，国民对教育的极度热衷令人印象深刻，而我们一直认为，能够获得学前早期教育和技能与不能获得这种教育和技能的孩子之间的差距、出发点的不平等问题是一个比日本更加严重的社会问题。长期以来，“儿童的贫困” 在日本也受到了人们的高度关注，而在韩国社会，“出发点的不平等”和“儿童间的差距”等问题一直被认为是一个既老又新的问题。针对这一问题，韩国社会通过明确支援对象，实施了“低收入家庭儿童支援”政策。

在此为大家介绍一下从社会运动中诞生的“We Start”运动(*7)。“We”是取“Welfare”和“Education”的首字母构成的。美国和英国分别存在“Head Start”和“Sure Start”等（“开端计划”）运动，而“We Start”就是韩国版的此类运动。基于Start工程提出的“如果不尽可能地从幼年时期开始消除贫困儿童与普通儿童之间的不平等，孩子们成年后就无法摆脱贫困”这一理论，“We Start”作为韩国版的“开端运动”于2004年5月正式诞生。

笔者开展调查的城南市盆唐区野塔洞属于地处首尔附近的郊区。盆唐区这个新城内既有高档公寓林立的区域（中产以上阶层居住区），也有经济困难人群居住的区域，笔者实施调查的地区属于后者。长期以来，有关方面都是选在拥有200-300名左右贫困儿童的地区实施“We Start”工程。2004年，有关方面在野塔洞木莲地区建立了“城南市We Start村”（We Start木莲村），此后至今一直在不断扩大覆盖区域，并开展了各种针对低收入家庭和此类家庭儿童的支援活动(*8)。尤其是针对12岁以下的贫困儿童及他们的家庭，市、社会福利院、托儿所、小学校、保健站、医院、药店和企业等联手为他们提供了援助。比如，针对来自东南亚的结婚移民母子家庭，托儿所发现由于母亲的韩语能力较弱，孩子的语言进步可能出现问题，就向“We Start村”汇报情况，常驻的保育师（相当于托儿所老师——译注）和社会福利人员会前去拜访这个家庭。在广泛掌握儿童及母亲的情况后，保育师会念连环画给孩子听，以帮助他学习语言。在这样的援助过程中，工作人员会与母亲商量怎样的连环画对孩子有益、还需要做些其他什么工作等问题，并观察孩子的营养状态，如有需要，将会为其提供牛奶。有关方面正是以援助儿童为突破口，立足于家庭整体的视角，观察是否存在有关该儿童父母等家庭成员的就业与生活方面的福利课题，然后从教育、福利、健康等方面采取全方位的对策。

探索不会滋生偏见的支援模式

另外，笔者还想介绍一下地区儿童中心及青少年课后学堂等课后对策项目的实践(*9)。地区儿童中心的提供主体多种多样，包括民间、社团法人、社会福利法人、宗教团体和个人等，在全国各地都有运作。此项事业重视符合各地实际情况的援助工作，不仅是儿童，更会为包括父母在内的低收入家庭提供教育、福利和健康等方面的全方位援助。尤其是卢武铉政权上台以后，该项事业得到积极的推动。青少年课后学堂事业是政府主导开展的针对低收入家庭儿童的援助行动。具体内容是在课后到晚上10点之间，为小学4年级到初中2年级的青春期少年儿童开设名为青少年课后学堂的设施。笔者开展调查的首尔市内某青少年课后学堂由宗教团体受托运营，为孩子们提供了极其细致的援助活动。

前面介绍的项目都是以低收入家庭儿童为突破口的援助活动，即以低收入家庭儿童为直接对象的措施，但“针对低收入家庭儿童的目标战略”也存在难点。有人担心，如果明确表示只援助低收入家庭儿童，就相当于强调该儿童的家庭收入低，难免会引发偏见，出现“污名问题”。在进行援助时，工作人员必须注意避免全面公开对低收入群体的援助，在实际操作中，既要尊重受援儿童的自尊心，还要努力改变地区社会的认识，他们一直在与这种棘手问题展开斗争。

如上所述，经历了比日本更多的压缩性家庭变化、且先于日本遭遇经济危机的韩国社会，出于如何覆盖多样化家庭的考虑，在形成明示型家庭政策的过程中不断做出政策调整。此外，还采取了以低收入群体为重点的目标战略。

形成这种特点的主要原因是什么呢？笔者在此列出三点。第一，社会运动及民间团体发挥了巨大作用。由于过去的贫民运动和女性运动等多种社会运动的支持，有关方面利用地区的资源开展了低收入家庭儿童支援事业及其他多样化的家庭支援活动。第二，学界和研究人员的作用。在作为政策课题走向社会问题化的过程中，除了当事人团体和社会运动外，研究人员与学界联合推动改革的力量发挥了作用。第三，强大的政治意志。卢武铉政权将援助低收入群体作为重点课题的做法也产生了重大影响。

在制度改革上长期采取默认型、个别解决型的日本

对比韩国的情况观察日本后可以指出以下两个特点。

第一，日本并未提出韩国那样明示型的“家庭政策”，可以说其特点在于采取的是“个别解决型、默认型的制度改革”。首先，之所以说它是个别解决型，那是因为日本政府并未像韩国政府那样将各种政策归纳形成“家庭政策”。日本的政策领域中，相当于韩国“家庭政策”的是由“保育措施”“少子化对策”“下一代培养支援”“育儿支援”“男女共同参与政策”“单亲家庭支援”“推进工作与生活平衡措施”等政策构成的政策群。此外，之所以说它是默认型，那是因为近年来类似于韩国制定健康家庭基本法时那样的关于家庭形态观的政策争论难以称得上活跃。作为日本而言，与其说重新审视各种政策的前提“家庭形态观”，莫如说是出于“需要一种针对所有儿童的政策”的思想，展开了以儿童为突破口的政策讨论。

此外，观察一下地方自治体的“下一代培养支援对策”就会发现，比如东京都的“下一代培养支援行动计划（前期）”中采用了针对育儿家庭的“普通育儿支援”“需要支援的育儿家庭”“需要特别支援的家庭和儿童”等说法。或许可以说日本是按照“普通/特别”的分类，默认式地假定了可以利用“普通育儿支援”的“普通育儿家庭”。在此基础上，不断开展“默认型、个别解决型的制度改革”，这就是日本的特点。

日本之所以未像韩国一样明示“家庭政策”的一个原因在于它有这样的历史背景，即出于对战争时期“拼命生、拼命增加人口”这一思想的反省而力图避免明示型的人口政策。此外，另一个背景因素是，日本并未像韩国一样同时经历各种压缩性的家庭变化（出生率低下、离婚率上升、国际婚姻比例上升）。归根到底，只有出生率下降作为一种政策课题被人们视为问题，但其压缩性的家庭变化却难以作为系列化的政策课题被人们当做问题。

重新审视家庭形态观是“传达事项”

那么，日本国内对重新审视家庭形态观的讨论是否向来就不活跃呢？并非如此。过去并非完全没有展开过关于重新审视家庭形态观的讨论，尤其是深入涉及假定多样化家庭为对象的家庭法修订工作的讨论。比如，上个世纪90年代前半期人口问题审议会的讨论及1998年厚生白皮书中都提到了重新审视家庭形态观这一课题。然而，最终都未能实现具体的立法和修订。自上世纪90年代至今，关于重新审视家庭形态观的讨论始终被定位为一种传达事项。结果，尽管现实中家庭的存在方式已经变得多样化，但各种政策的前提或许还是未能彻底摆脱基于“男性工作，女性照顾子女、负责家务”“男性工作，女性从事补贴家用的工作、负责家务和照顾孩子”这样一种角色分工的“默认型家庭形态观”。在这种“默认型家庭形态观”下，日本逐渐积累形成了“育儿支援”“单亲家庭支援”等个别解决的多种政策群。

第二，韩国一直将育儿需求与阶层思想紧密结合起来进行思考，而日本却存在这样一种倾向，即相对于阶层立场，更注重从心理主义的方面来把握育儿需求。也就是说，本世纪头十年里，“育儿压力”“育儿不安”被社会问题化，认为必须提供育儿援助以消除育儿不安感的论调成为了主流。另一方面，社会经济基础不稳定的低收入人群及贫困人群的育儿需求不易被表现出来。相对于扩充面向低收入人群的经济援助，日本更倾向于采用针对“需要提供怎样的帮助来消除育儿不安感和促使人们轻松育儿”展开讨论的形式，从心理主义的角度讨论育儿需求，对如何缓解中产阶层的育儿负担感这种问题意识非常强烈。这种状况的背后还有一个重要因素，那就是以往的政权认为必须援助低收入人群的政治意志并不强烈。

此外，运动（民间团体）、学界、政治三者的关系及三者间距离的差异也是造成韩国与日本存在差异的背景原因。与韩国相比，日本的学界与政治的距离较远，研究人员参与审议会，或学界、政治家、当事人团体和运动有组织地联合起来，将某个问题作为政策课题进行研究，并实现立法和事业实践的方法很少被采用。

借鉴韩国的经验，制定日本独自的政策

可以说，韩国是在本世纪头十年同时经历了各种压缩性的家庭变化后，才不得不将重新审视家庭形态观作为一种社会问题展开广泛研究应对的。同时，由于1997年经济危机的影响，国民大都具备了难保永远维持今天的生活这样一种危机感。日本也处在经济形势持续恶化的状态中，最后笔者想谈一谈如果同时遭遇了各种压缩性的家庭变化，应该朝着怎样的方向改革有关家庭的各种政策。届时，应该考虑到日本与韩国在政策方法和行政文化上的差异。

第一，相对于如韩国一样从正面审视“家庭形态观”，恐怕日本更倾向于以“儿童”为突破口来开展政策讨论。基于这一倾向，采用“支援各类儿童”的形式，形成不会遗漏属于各种家庭形态、家庭类型的儿童的“覆盖各类儿童的家庭政策”将是具有现实意义的一种措施。重要的是借鉴韩国的经验，思考日本自己的道路。

第二，日本有一种倾向希望回避“低收入家庭儿童支援”这种直接目标战略。行政上似乎也有一种避免直接提出“低收入家庭儿童”字眼的行政文化。一直以来，日本采取的办法是，尽可能在面向全体儿童的普遍性政策中，针对低收入家庭儿童给予有力的援助。在儿童的贫困逐渐成为社会问题的情况下，必须调整这种日本式的政策办法。覆盖至“全体儿童”的普遍性援助与扩充锁定目标的设计援助都很重要。

最后笔者想说的是，一一导致现在这种默认型、个别解决型制度改革的基础是日本人的家庭形态观（夫妻形态观、亲子形态观、儿童形态观、青年形态观），重新梳理我们的家庭形态观，将有助于社会向包容更加多样化的家庭存在形式的方向转变。比如，如何用政策来覆盖近年来日本社会中快速增多的单身家庭？是否要像单身家庭化现象不断发展的丹麦一样，按照“单身者建立的家庭”这一形式，将之融入到多样化的家庭政策中去进行管理呢？又或是采用其它不同的涵盖方法呢？随着压缩性家庭变化和单身家庭的增多，应该如何将“儿童”“家庭”“年轻人”等过去在发达国家均被归纳在“家庭政策”中的政策对象用日本式的做法重新覆盖进去呢？这也是极具现实意义的课题。

参考文献

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