专题 日本新兴政治势力研究
维新会和减税日本党 进军国政面临的“制度性差异”

待鸟聪史 [作者简介]

[2012.10.04] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 |

在人们对众议院解散之期众说纷纭之中,“大阪维新会”和“减税日本”党加快了进军国家政坛的步伐。这些新兴政治势力能否在国家政坛中也同样取得成功呢?请看京都大学的待鸟聪史教授从国家与地方政治制度角度展开的分析。

拥有地方政治基础的新兴势力正逐渐成为现代日本政治的焦点。以领导“大阪维新会”的大阪市长桥下彻为首,“减税日本”党党首、名古屋市长河村隆之,及其友好党派 “日本第一爱知会”会长、爱知县知事大村秀章等人士,展现出不容忽视的实力。尤为受到瞩目的或许要数桥下彻了。桥下彻先是于2008年1月当选大阪府知事,作为府议会中的一个派别于2010年4月诞生的就是“大阪维新会”,因此,可以说以他为代表的新势力的崛起,是在短短四年间迅速发展起来的一个现象。如今,桥下彻已经成为日本最受关注的政治家,“大阪维新会”正在着手选定参加下届众议院大选的候选人。

日本政治史上首开先河,地方政党进军国家政坛的举动

在日本政治史上,也曾有过地方政治影响国政的先例。比如,以1967年首次当选东京都知事的美浓部亮吉为代表的革新派地方领导的动向,就成为促使执政党自由民主党政权在20世纪70年代后开始关注福利政策和环境政策的重要契机。此外,1993年实现了由自民党向非自民8党派政权更替的细川护熙,从自身曾任熊本县知事的经验出发,开始主张实施政治改革。与细川一起在1993年的政权交替中发挥了重要作用的武村正义,也是一位曾担任过滋贺县知事的政治家。

从这个意义上说,即便桥下及河村对国家政治产生了影响,也不值得特别大惊小怪。他们都具有鲜明的个性,提出的政策深受支持,而且,2009年民主党上台后,并未取得让众多选民满意的成果,国家政治明显停滞不前,由于上述种种原因,社会充斥着抑郁消沉的气氛,作为其逆反表现,选民们将那种渴望英雄再世般的期待,集中在桥下彻等人身上,也完全不足为奇。类似的情况在上个世纪90年代前半期细川政权上台前和本世纪初小泉政权上台前也曾出现过。

然而,这些过去的事例与现在新政治势力的崛起之间,又存在着不容忽视的决定性差异。那就是桥下、河村和大村等政治家全都创立了地方政党,并借此扩大政治影响力。知事和市长在地方上组建自己的政党和派别本身并不新奇,现在的滋贺县知事嘉田由纪子也属于这种情况。然而,依靠地方政党,同时将其全国化,以此进军国家政坛,这样的例子在战后日本政治史上几乎是前所未见的。这意味着,桥下等人正在日本政坛发起全新的挑战。

依靠地方政党进军国家政坛的举动带有了现实意味,这种前所未见的现象因何而产生?是否会取得成功?本文将着眼于围绕日本政党政治的制度性因素已和过去迥然不同的事实,就上述几点问题展开思考。

国家政治与地方政治之间巨大的制度性差异

尽管日本是一个非联邦制的单一主权国家,但其特点是国家政治与地方政治的制度之间存在极大的差异。换言之,在国家政治层面,采用的是议会内阁制与两院制的组合,而地方政治则采用了权力分立制和一院制。从根本上来说,这是历史的产物。中央的议会内阁制继承了战前的内阁制度,是在规定了内阁的存在基础有赖于国会(众议院)多数派这一点后确立的。两院制也是继承了明治宪法体制,在现行宪法下废除了贵族院,同时设置了参议院,从而形成了现有的形式。地方的政治制度方面,战前采用的是中央政府任命府县知事(市长由内务大臣选任,町村长由町村议会选任)与公开选举议会这种组合方式,而战后,知事和市町村长均改为由公开选举产生,形成了议会与地方政府领导分别通过直接选举产生的权力分立制。

因此,在战后日本的政治领域,国家政治与地方政治未能保证制度性的联系。在国家政坛中长期占据执政党地位的自民党,在地方政治层面上则经常失去以大城市为主的地方最高领导地位,屈居为在野党。即便对社会党等中央政权的在野党来说,尤其是在公共选举一人制的地方政府领导上,只要能够确保吸引选民的候选人,就可以极大提高当选的可能性。属于中央政府在野党的地方政府领导,尽管在保守派势力强大的地方议会中面对执政党占少数席位的扭曲政府局面,但地方政府领导拥有独立掌握预算提案权等强大的制度性权限,而且议会选举主要以中选举区制及大选举区制举行,因而议会内政党缺乏整体性(地方议会内存在多个自民党分支派系的情况并不少见),再加上地方政府职员(地方官僚制)基本上是作为地方政府领导的成员开展工作的,所以在一定程度上自己力图推进的政策措施能够得以实现。

另一方面,基于非制度性方法的国家政治与地方政治的联系一直很牢固。首先是行政上的联系。以自治省(现在的总务省)为核心的中央政府,除了积极与地方政府开展人事交流外,还通过批准发行地方债和确保地方交税补助金,保障了地方政府的财政来源。其次是政治上的联系。在国家政治(众议院)的选举制度还实行中选举区制时,一个选区内有多人当选的自民党国会议员,仅靠选民对政党的支持无法保证得到足够的票数,所以必须确保属于个人的选区。保守派的地方议员以国家向地方提供补助等好处为交换条件,承担了支撑自民党国会议员个人选区(后援会等)的功能。通过行政和政治这两个渠道的存在,避免了国家政治与地方政治的制度性差异对地方政府的行动和政策选择造成全方位的影响,进而防止了地方政府与中央政府执政党及中央政府的政策之间出现重大的差异。

90年代后中央与地方的联系日渐薄弱

然而,中央政府与地方政府之间存在的非制度性联系在上世纪90年代后经历了巨大的变化。就行政渠道而言,尽管人事交流依然继续,但90年代初开始实施地方分权改革后,推进实施了中央向地方政府移交权限和财源、地方债券的发行从许可制变为了申请制、扩大独立征税权等措施,中央与地方的联系减弱。在政治渠道方面,自1996年的大选开始,众议院的选举制度由中选举区制变为了小选举区比例代表并立制,相对于依靠选民对个人的支持获得选票,国会议员变得更加重视基于对政党的支持来获取选票。而且,本世纪最初五年内集中实施的市町村合并及地方独自的行政财政改革,导致地方议员的人数大幅减少,因此,地方议员已无法为支撑国会议员的个人选区充分发挥作用了。2009年的政权更替,对保守派地方议员而言,与自民党国会议员保持紧密联系的意义已不复存在。

一旦非制度性联系弱化,存在于国家政治与地方政治之间的制度性差异就会产生更加明显的效果。知事与市町村长拥有了越来越大的余地去实现自己心仪的政策,同时,这些政策与国家执政党及中央政府官僚的期待之间出现较大分歧的可能性也随之提高。上世纪90年代末开始出现的地方选举纲领 又起到了推波助澜的作用。顾名思义,地方选举纲领就是地方政府的政权承诺,在2003年的统一地方选举中当选为神奈川县知事的松泽成文,在打出纲领成功当选后,对意欲向选民宣传改革志向地方领导来说,这种举措就成为了有力的手段。纲领所拥有的不仅是针对选民的诉求力,在少子老龄化和经济形势等因素的影响下,地方政府的财政状况日益恶化,针对政策确定优先顺序的必要性日益提高,在这样的背景下,政党缺乏整体性、无法制定系统化政策的议会几乎没有任何应对手段,地方政府领导则借助选举纲领加强了在决策过程中的主导性。

地方政府独立自主的行动范围日益扩大,在其内部,最高领导的权势不断增强,这种倾向随着桥下彻的出现到达了顶峰。他在2008年的大阪府知事选举中也提出了选举纲领,但更令人印象深刻的,是他在当选后对该府职员及府议会的应对方法。针对职员,通过大幅削减薪酬和积极行使人事权等手段,严格要求他们作为知事的代理人开展行动。在2008年的大阪府知事选举中桥下彻因得到了自民党大阪府支部联合会及公明党大阪府总部的支持而顺利当选,但就任知事后,桥下和府议会的自民党资深议员的对立事件时有发生,于是他部分瓦解了自民党派系,成功组建了“大阪维新会”这样一个由知事本人统领的执政党。

桥下彻(中)与河村隆之(右)及大村秀章(左)握手(2010年12月20日,图片:产经新闻社)。河村在1993年的众议院选举中作为日本新党(党首:细川护熙)候选人参选,首次当选。2009年4月,在第5次当选众议院议员的任期内(当时属于民主党),辞去议员职务,参加名古屋市长竞选,提出市民税减税10%等承诺,成功当选。尽管河村市长提出的减税条例在当年11月举行的市议会表决中获得通过,但2010年3月市议会方面将条例修改为有效期仅限1年。由于在永久减税和市议员薪酬减半等问题上与市议会产生分歧,河村呼吁市民集体签名要求解散市议会。要求解散议会的签名被确认有效后,2010年12月,河村以“希望问信于民”为由,辞去市长职务,2011年2月举行了市长选举、关于是否解散市议会的市民投票和任期届满的爱知县知事选举等“三大选举”。在这场投票行动中,以河村为党魁的“减税日本”党与辞去众议院议员(自民党)后参加县知事竞选的大村联手赢得了胜利,河村再度当选市长,大村当选县知事,市议会被迫解散。“减税日本”在次月举行的市议会议员选举中力克自民党、民主党和公明党,一跃成为市议会第一大党。

地方政党能否成功进军国家政坛?

综上所述,可以认为,以地方政治为基础的新兴政治势力崛起并受到瞩目的一大理由,在于上世纪90年代后,国家政治与地方政治之间的非制度性联系弱化,两者在制度层面原本就存在的差异更加表面化。战后,地方政治从来不是国家政治单纯的代言人或派出机构,而近年来这种定位变得更加明确,地方的独特性已是有目共睹。正因为桥下与河村都是地方政府一人制的公选领导,接受了中央下放的权限和财源的,所以他们才能提出如此大胆的政策并付诸于施行。

另一方面,在非制度性联系密切而稳固的时代遗留下来的惯性思维依然存在,政治家和大众媒体依然保持着一种强烈的倾向,即希望通过地方政治的动向来解读国家政治动向含义的姿态。在自民党长期独掌政权的时代,地方政府往往期待通过选举属于中央政府中在野党或无党派候选人担任地方政府领导,起到鞭笞中央政权的作用。革新派领导和无党派领导中的多数人,也承认自己承担有这样的责任。这样一来,在理解地方政治的角度上,各地方政府所固有的一些因素和群体动力学往往容易被忽略。在围绕桥下彻与“大阪维新会”,或者河村隆之与“减税日本”党的众多报道和分析中也依然未能摆脱这种倾向。

目前,明显存在这样一种格局,由于国家政坛的政治家和东京的媒体过度地揣度探求桥下及河村的言行对国家政治动向所产生的意义,使选民对他们进军国家政坛的期待值升高,他们的政治影响力由此得到提升。然而,新兴政治势力正是由于立足于独立自主性大大提高的地方政治,才取得了今日的成功。从这一认识出发,又可以得出推论,即这些新兴势力通过地方政党的全国化来成功进军国家政坛,不是轻而易举之事。这是因为在国家政治层面上,完全不存在那种赋予桥下等人以巨大政治机会的制度结构。

下面让我们做一个具体观察。如前文所述,国家政治与地方政治截然不同的制度性特点,在于其采用的是议会内阁制和两院制。议会内阁制的结构,使通过获得国会多数派信任来选任首相并组建内阁的。要成为首相,必须首先在国会内赢得多数派支持。然而,众议院采用的小选举区比例代表并立制是一种对两大政党有利的选举制度,第三大党及其他党派要挑战这一制度绝非易事。而难度更大的是参议院。参议院每3年改选半数议员,而且选举制度是由小选举区和中选举区构成的混合式选举区与基于非固定名单式比例代表制的比例区组合形成的复杂制度,因此新兴政党在一次选举中单独获得过半数议席,基本上是不可能的。

这样一来,纵使“大阪维新会”力图在国家政坛中以新党身分建立桥下政权,但最初也不得不与民主党或自民党或同时与两党组成联合政权。与地方议会不同,国会中各政党保持了相对的整体性,来自选民和媒体的关注度也较高,所以政党间的谈判也需要更多的时间和工夫。正因为如此,大政党和新党组成联合政权时,在经验和人才方面往往有所欠缺的新党始终都将处在不利位置,而且,作为联合政权,本来就存在一个巨大的制约条件,那就是只能在多个执政党能够达成共识的范围内实施有关政策。目前我们从大阪维新会已经可以窥见出新兴政党的易发问题,即政策的系统性和连贯性未必都得到了保证,而如果它在国家政坛夺得政权,恐怕在野党和媒体也会针对这些问题进行彻底攻击。最终,桥下在大阪府和大阪市展现出的那种大胆无畏的言行和雷厉风行的作风,很有可能会大打折扣。

桥下提出的“大阪维新会”的“船中八策”(这一名称取自坂本龙马(1836年-1867年)提出的八条政治改革计划,他建议德川家奉还大政,由此开辟了走向明治维新(1868年)的道路)政策构想中,令人感兴趣的是实施首相公选制和废除参议院的主张。因为两项主张都有可能起到缩小上述国家政治与地方政治之间制度性差异的作用。如果能够引入首相公选制和废除参议院,那么,即使众议院的选举制度仍然保留小选举区比例代表并立制,也有极大可能像目前的地方政治一样,由首相主导推进政策实施。或许桥下彻正是瞄准了这一点。

然而,这需要开展大规模的制度改革,即使暂且不考虑实现的可能性问题,这种提案也仍然等同于赌博,效果如何,无法充分预料。尤其具有风险的是首相公选制。以色列曾经采用过首相公选制,尽管是一院制,但由于选举制度采用比例代表制,小政党众多,造成了如果不组建联合政府就无法维持政权的局面,人们认为这最终导致了公选首相缺乏足够的领导力。我们无法保证日本不发生同样的问题。首相公选制,如果议会是多党制并组成联合政权,那么首相很难实现竞选承诺,容易致使人们对首相失望,并对政治产生不信任感,而如果议会是两大政党制,也不过只是追认党魁选举而已,缺乏意义。

魅力型领导的局限性

综上所述,新兴政治势力的最大特点,在于力图通过将地方政党变为全国性政党的方式实现崛起,然而,考虑到国家政治与地方政治的制度性差异,取得成功并非易事。

无论是否欣赏,我们都不得不承认桥下及河村都是个性鲜明的政治家。他们不是单纯的煽情政治家,提出的政策确实具有一定的根据。此外,个性与政策的明确性,一人制的领导和一院制议会相结合的地方政府这种结构,是地方政府领导人取得成功的最有效因素。然而,作为议会内阁制与两院制相结合的中央政府的首相,要采用相同的方法取得成功,我们就不得不说,国家政治与地方政治的制度结构差异实在太大了。作为他们政治基础的地方政党的全国化问题也是如此,即使能够掀起一时的热潮,一旦成立了联合政权,必会受到制约,进而因为无法在参议院确保过半数席位而失势,走向虎头蛇尾的境地。

但是,如果跳出桥下及河村进军国家政坛当否这样的个别事例,将视线转向如何保证可活跃在国家政坛的人才这个问题上,那么也可以认为,目前新兴政治势力的崛起,向日本政治提出了新的课题。如果希望把地方政治作为国家政坛的人才储备库,让在地方取得成功的政治家活跃于国家政坛,最理想的就是缩小两者的制度结构差异。比如,美国总统候选人主要是各州州长,其中一个重要原因在于州长和总统的职务内容,以及他们与议会之间的权限关系相近。与美国相比,只要采用议会内阁制与两院制的组合,就难以想象日本政治中会出现以下这种格局——来自地方的那些富于魅力的政治领袖在国家政坛中迅速崛起,他们提出的政策相继得到实现。

如果假设议会内阁制与两院制相结合的这种日本国家政治制度结构不会出现大的变革,那就会出现另一个问题,即如何构建与之相应的人才供应及政策制定体系。议会内阁制原本是一种以具有整体性的政党切实实现系统化政策为基本特征的政治制度。在这种制度下,本来很少会出现在旋风中诞生的政治领袖,政策的转变是有计划地通过基于政权更替的执政党交接来实现。鉴于这一情况,为了妥善地开展政党内部的人才培养和系统化的政策提案,改变政党组织的内部治理或许比等待超凡政治领袖的出现更具深意。

 

标题背景图片:呼吁名古屋市民签名要求解散市议会的名古屋市长河村隆之与前来声援的桥下彻(时任大阪府知事,2010年9月20日,图片:产经新闻社)

京都大学研究生院法学研究科教授。1971年出生于福冈县,京都大学研究生院法学研究科博士在读期间退学。法学博士。曾任大阪大学法律系副教授等职。研究专业为比较政治学、美国政治理论。主要著作有《首相政治的制度分析 现代日本政治权利基础的形成》(千仓书房,2012年)、《政党系统和政党组织》(东京大学出版会,2015年)、《代议制民主主义》(中公新书,2015年)等。

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