专题 东亚地区新的国际环境
东盟和平繁荣之路与日本

山影进 [作者简介]

[2013.02.07] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL |

由于各方在南支那海(南海——译注)问题上的磋商未果,导致2012年7月召开的东盟外长会议成为了东盟史上首届未能发布联合声明的外长会议。青山学院大学山影进教授将针对东盟的内在课题与日本应当发挥的作用等问题展开论述。

2012年7月,日本—东盟(ASEAN)外长会议在柬埔寨召开,双方达成协议,确定2013年为日本与东盟交流年。由于2013年恰逢日本与东盟建立交流关系40周年,因此将之确定为交流年也具有纪念意义。40年前,日本商品和企业在东南亚各地的“过度表现(Over Presence)”引发问题,导致当地纷纷掀起反日浪潮。尤其是马来西亚的天然橡胶产业因日本合成橡胶出口量增加而遭受冲击,而日本政府却对马来西亚政府希望日方自我约束出口行为的要求置若罔闻。于是,1973年召开的那届东盟外长会议(=AMM,当时东盟的最高决策机构)对日本进行了谴责。最终,日本政府与东盟之间达成协议,决定设立“日本—东盟合成橡胶论坛”。这便是日本与东盟建立双边关系的起源。

东盟内部呈现裂痕

此后,尽管在经济问题上偶有对立,但日本与东盟的合作关系始终在逐渐加强。不仅如此,在构建以东盟为中心的跨区域制度方面,日本与东盟的关系也发挥了催化剂一般的作用。比如,20世纪70年代末,日本—东盟外长会议促成了东盟扩大外长会议(PMC)的召开。20世纪90年代初,日本曾在PMC上建议将政治与安保作为议题,又推动了东盟地区论坛(ARF)的成立。20世纪90年代末,日本提出定期召开日本—东盟领导人的建议构成了东盟+3(APT)机制诞生的直接原因。2008年,日本与东盟签署了全面经济合作协定(AJCEPA),目前正致力于实现跨区域的广泛经济合作。

作为日本重要的合作对象,东盟在进入本世纪以来发生了巨大变化。过去的东盟只是领导人会议和各种部长级会议意见共识的集合体而已,但在20世纪90年代末克服亚洲金融危机、2008年通过东盟宪章后,其机构和职能等方面皆焕然一新。而且,东盟还力图在2015年前建成由“政治与安保”“经济”“社会与文化”等三大支柱构成的东盟共同体。

而正是这样一个东盟,却呈现出了“裂痕”。东盟内部的“裂痕”将有何等严重?对日本的地区战略又将造成怎样的消极影响呢?

AMM的尴尬应归咎于轮值主席国柬埔寨

2012年7月的AMM遭遇了前所未闻的尴尬局面。自成立以来,联合声明一直被视为彰显东盟团结的标志,而此次却是45年来首次未能发表联合声明。鉴于这一情况,人们开始就东盟是否出现裂痕这一问题议论纷纷。的确,在本次AMM中,围绕有关中国在南支那海问题上的行动的言辞,各成员国之间出现了严重分歧。也有观点认为,其背景原因在于中国对东盟采取了分裂行动。那么,中国的措施是否奏效,东盟脆弱的团结局面是否露出了破绽呢?

东盟成员国之间的对立和意见分歧如此严重,早已不是新鲜事。莫如说,东盟的历史就充满了各种内部矛盾。有些国家因为领土争议而相互关闭了大使馆,有些国家甚至在国境线附近发生了武装冲突。然而长期以来,无论存在何种矛盾,AMM都会千方百计地寻求意见共识(妥协点),归纳形成联合声明。因此,将本次尴尬事件的原因归咎于东盟内部分裂的观点未免太过单纯。

有人认为,作为有责任推动会议形成联合声明的轮值主席国柬埔寨应对本次事件负责。据说,与中国关系紧密的柬埔寨完全没有理会菲律宾和越南希望在联合声明中反映对华强硬态度的主张。纵然这是事实,但更大的问题在于,柬埔寨并未努力寻求妥协点,未能充分发挥作为主席国应当发挥的那种微妙而重要的作用。尽管其他国家的外长提出了许多妥协方案,但作为会议主席的柬埔寨外长并未同意修改本国准备的原定方案。之所以坚持原定方案,或许是因为事前已于中国进行了协商,也可能是忌讳在最后关头做出微妙的措辞调整。无论如何,相对于中国的分裂行动,更应将未能形成联合声明的主要原因归咎于柬埔寨这个缺乏灵活性的主席国。

AMM的“尴尬”事件过去差不多十天后,已在有关中国问题的表述上产生内部矛盾的东盟重新确认了在南支那海问题上的对华政策。换言之,东盟就早日与中国共同制定南支那海问题行为规范一事达成了共识。据说,印尼外长为各方最终达成这一共识发挥了重大作用。当然,即便东盟团结一致,也并不意味着其对华影响力就会立刻增强。不过,我们不应将2012年AMM中发生的史无前例的尴尬事件视为东盟的“分裂”而予以过度关注。实际上,由柬埔寨担任主席国,于8月末召开的东盟经济部长会议(AEM)及一系列部长级会议均未受到分裂因素的影响,取得了许多成果。或许我们应该立足于更长远的视角来展望东盟的未来。

东盟追求的地区和平与安全

第二次世界大战后,东南亚各国相继实现了独立,但由于彼此纷争和外部干涉等因素影响,这一地区始终处于战乱和政治动荡的状态中。在这样的背景下,为了克服彼此间的不信任,摸索稳定之路,这些国家联合起来共同建立了东盟。20世纪70年代中后期,东南亚分成了走上社会主义道路的中南半岛国家与东盟国家两个体系,东南亚各国自不待言,即使对于日本来说,东南亚的和平与稳定也是一项重要的战略目标,日本在1977年明确提出了被称作“福田主义”的地区外交方针,承诺将援助东盟,并呼吁东盟国家与中南半岛和平共存。

直到冷战结束,东南亚才能迎来和平。到20世纪90年代末,所有东南亚国家都已加入东盟。在东盟这一体制下,东南亚地区开始走向和平与繁荣(后来东帝汶独立,截至2012年10月尚未加入)。早在1976年时,当时的东盟成员国就签署了东南亚友好合作条约(TAC),承诺和平处理彼此纷争,而TAC不仅构成了所有东盟成员国建立相互关系的基础,也为区外各国实现与东盟紧密关系的制度化发展奠定了基础。

战略要点在于同周边大国保持均衡

东盟的战略思想认为,自身与周边大国之间的均衡交往对东南亚的和平与稳定具有关键意义。其中一项举措就是以讨论亚太地区政治与安保问题为主题的东盟地区论坛(ARF)。冷战结束后不久,日、美、中、俄等区外国家外长也开始参与其中,并形成了每年举办的惯例,如今已有20多个国家参与该论坛。然而,东盟希望以ARF为基础,提高亚太安保水平的目标却并未取得多大进展。作为建立东盟共同体的一环,东盟自身正努力建设东盟政治安全保障共同体(APSC),为此,除了外长会议(AMM)外,东盟还召开了国防部长会议(ADMM)。2009年,邀请区外主要八国(日本、中国、韩国、美国、俄罗斯、澳大利亚、新西兰、印度)国防部长,主办了东盟扩大国防部长会议(AMMD Plus)。此外,2011年以来,美国和俄罗斯也加入了自2005年开始召开的东盟领导人会议(EAS),形成了与ADMM Plus相同的成员结构(东盟+8)。

就在以东盟为中心的跨区域制度不断壮大的过程中,围绕南支那海管辖权和主权问题的对立却如同见缝插针一般愈演愈烈。针对中国对这一海域表现出的关注,东盟自上世纪90年代初以来就一直保持着高度的危机意识,并呼吁制定旨在和平解决争议的行为规范(COC)。时至今日,尽管东盟与中国之间达成了若干协议,但关键的规范化工作却毫无进展。中国向海洋扩张的趋势日益显著,与之相应的是,东南亚地区在地缘学意义上的重要性也开始得到了重新认识。毋庸赘述,这是因为东南亚环绕着连接太平洋与印度洋的南支那海和澳亚地中海(Australasian Mediterranean Sea)。假如在东盟+1(中国)的框架下难以改善问题,那么东盟或许会借助更加多边的框架(比如东盟+8的EAS和ADMM Plus)来处理南支那海问题。

力争缩小区内差距

正如前文所述,东盟正致力于在2015年前建立东盟共同体,而目前最受关注的恐怕要数东盟经济共同体(AEC)的进展情况了。东盟不仅引领了东亚的经济融合,也对整个东亚的经济融合产生了巨大影响。从这一点考虑,我们也不得不关注AEC的未来。本来,东盟已在1992年就建立自由贸易区(AFTA)达成共识,并于2003年完成了最初的目标。鉴于这一背景,又提出了建立AEC的计划,旨在实现进一步的融合。

形成AEC后,东盟将变成一个单一市场、单一生产基地。为了实现这一目标,东盟正以东盟产品贸易协定(ATIGA)、东盟服务业框架协定(AFAS)、东盟全面投资协定(ACIA)为主要框架,不断推进各种自由化进程。尽管制定了“东盟经济共同体蓝图”,推出了“AEC分数卡”,希望造成一种同伴压力,但情况并未按计划顺利发展。2012年4月在柬埔寨召开的东盟领导人会议就“金边议程”达成共识,依据该议程,东盟经济部长会议(AEM)将为实现2015年的目标而对各项准备设定优先顺序,进一步细化工作。

随着区域融合进程的发展,区内发展差距的问题正日益加剧。尤其是20世纪90年代中后期,东盟扩大后,过去因战乱等原因而导致经济长期处于停滞状态的中南半岛三国与缅甸等新成员国与老成员国之间出现了巨大的发展差距。这种鸿沟甚至曾被称为“ASEAN Divide(东盟差距)”。尽管2000年召开的领导人会议已经提出旨在缩小这种差距的“东盟一体化倡议(IAI)”,展示了力图解决这一问题的姿态,但仅凭东盟的自身力量显然是无法取得足够的成果,外部援助必不可缺。由亚洲开发银行倡议、从20世纪90年代初开始实施的大湄公河次区域(GMS:Greater Mekong Sub-region)开发计划便是其中之一,纵横贯通中国部分地区、泰国、中南半岛和缅甸的基础设施建设备受人们的关注。自20世纪90年代初以来,日本也以各种形式积极参与了中南半岛、缅甸乃至整个湄公河流域(四个新成员国与泰国)的开发活动。近年来,又召开了日本—湄公河领导人会议及外长会议,为缩小东盟区内差距提供了后援。

东盟对日本而言的重要性

本届AMM风波的1个月后,东盟经济部长会议(AEM)又在金边拉开帷幕。与东盟建立了紧密合作关系的区外各国经济部长也出席了会议,在一系列相关会议中,东盟与东盟FTA伙伴(日本、中国、韩国、澳大利亚、新西兰、印度)会议就具体建设东亚全面区域经济伙伴关系(RCEP)达成了共识。该构想不仅要解决东盟的裂痕问题,更要整合“东盟+1”的FTA框架,实现东盟+6的FTA。对于包括日本在内的整个东亚地区追求繁荣的过程而言,东盟也占有极为重要的地位。

日本与东盟在2011年11月举行领导人会议,发表了共同宣言(巴厘宣言),提出了由五大支柱构成的合作战略。具体内容是,战略一:加强地区政治及安保合作,战略二:加强旨在构建东盟共同体的合作,战略三:加强旨在加强日本与东盟纽带关系的互联互通性,战略四:构建具有更强抗灾能力的社会,战略五:应对地区共同课题及全球课题。其中,战略二尤为重要。因为只有加强东盟自身力量和深化地区融合,才能促进其他几项战略取得丰硕成果。

今后的关键在于支持当地推进民主化

为了建成坚强有力的东盟共同体,必须缩小前文提到的区内发展差距。然而,更为关键的前提在于各成员国要进一步实现民主化。过去很长一段时间,人权问题一直是阻碍缅甸与欧美国家展开合作的障碍,但2008年制定新宪法以来,该国也走上了民主化道路。2012年后,有关国家缓解了针对缅甸的经济制裁,民间投资迅速增长,国际社会的对缅关系显著改善,这不仅有助于东盟与区外各国加强联系,也促进了东盟区内国家缩小发展差距以及落后地区的开发工作。对于日本而言,对缅甸乃至整个湄公河流域地区开发活动的支援工作也更加容易展开了。

东盟的组织结构容易出现各种裂痕。不要盲目地因为出现了裂痕就过度警惕,或将之视为严重问题,而应帮助东盟创造一个不易出现裂痕的结构,这是构建日本眼中理想东南亚、理想东亚的大前提。

(2012年10月5日)

青山学院大学国际政治经济系教授。生于1949年。1974年东京大学研究生院社会学研究科硕士课程毕业后,获得美国麻省理工大学研究生院博士学位(政治学专业)。曾任东京大学教养学部教授、东大研究生院综合文化研究科教授等职,2012年4月起任现职。主要著书有《全新东盟——力求形成地区共同体与亚洲中心》(亚洲经济研究所,2011年)、《东亚地区主义与日本外交》(日本国际问题研究所,2003年)等。

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