专题 日本地方分权改革20年:今后的课题何在?
作为地方主权国家实现日本的新生

佐佐木信夫 [作者简介]

[2013.04.10] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 |

要促使背负着超过1000万亿日元债务的日本实现新生,必须针对中央集权型政府机构整体实施大胆的结构改革和重新设置。建议采用“道州制”的中央大学佐佐木信夫教授将为我们揭示今后地方分权改革的道路。

地方分权行动在自民党政权下拉开帷幕,后来的民主党政权又接过了接力棒,但由于依赖官僚等因素影响,打破中央集权体制的分权化工作始终未能取得进展。在2012年12月举行的众议院选举中,自民与公明两党曾在选举承诺中提出了废除47个都道府县、引入重新划分多个地块的“道州制”政策,但在选战中并未成为重大争论点。主张推进“道州制”的安倍晋三首相今后将如何指引航向?这值得重点关注。因为建设终极分权国家——“地方主权型道州制”国家的工作已刻不容缓。

集权统治体系的局限性

日本的公共经济(包括中央、地方、社会保障基金在内的一般性政府支出)在GDP(国内生产总值)中约占3成比重,其中几乎3分之2的行政活动均由地方自治体承担。地方自治体活动量如此巨大的国家只有加拿大和日本。然而,就日本的体制结构来看,中央与地方的活动相互交织,角色分工不清晰,结果导致责任归属不明确。

长期以来,中央与地方的基本关系一直处在这样一种统治格局中:中央政府承担了制定各方面政策的职责,地方自治体在各省(相当于中国的部委——译注)统一管理下负责具体实施政策。通过国税征收上来的大量财政资金以补助金和地方交付税的形式重新分配到地方,用以补充缺乏自主收入来源的地方的财政资金。这就是日本行政管理的构架。

这是一种集权融合型统治结构,可以确保全国公共服务的统一性、公平性,中央政府可以发挥强大领导力。战后日本可谓是在这种体制下实现了长足发展。20世纪,日本力图从农业国家转型为工业国家,实现“追赶跨越式现代化”,大多数人并未对轻自治、重均衡的公共政策感到强烈不满,认为实现全国统一的国家最低生活标准(政府对国民提供保障的最低生活标准)才是行政的基本职能。

可是,进入21世纪后,在日本已成为以第三产业为主的城市国家后,大家的观念已经改变,更希望各地区开展个性化的城市建设,形成符合当地需求的多样化公共服务。如此一来,人们便开始要求实施地方分权,认为相较于谋求地区间的“均衡原则”,更应该摆脱中央政府的统一管理,加强地方自治体的“自治原则”。2000年,地方分权一揽子法的施行拉开了地方分权改革的序幕,随之还出现了要求实施税收财政分权的动向。

这标志着一种新的国家蓝图的诞生——不再追求着眼于追赶欧美的“追赶跨越式现代化”,而要通过构筑独特的日本式公共国家,使日本成为一个全新的地方主权国家。参与国政选举的主要政党也在各自的主张中不约而同地提出了要摆脱中央集权体制和改变依赖官僚体质。地方性政党也开始崭露头角,比如大阪维新会提出的大阪都构想等就带有很强的自治体版统治革命色彩,计划暂且废除大阪市和大阪府,自筹资金建设包含特区制度的全新大阪都。这股能量似乎将动摇国家政治,引发地方尝试摧毁中央集权体制的潮流。

中央VS地方——特点与问题点

今后,谋求实现统治结构转变的趋势或将继续加强,即便我们只是为了确定其发展方向,也必须在理解过去中央与地方关系的特点、优点和缺点的基础上展开有关改革的讨论。

关于如何解释日本的中央与地方关系这一问题,学说上存在多种分析方法,而集权・融合型体系这一分析方法就是行政学者经常采用的一种。

如图1所示,这是通过集权与分权、融合与分离这两根轴构成的类型区分来进行说明的做法,可以看出,被划分为“中央政府事务”的行政服务提供业务越多就越接近于集权型体系,被划分为“自治体事务”的服务提供业务越多就越接近于分权型体系。另一方面,正如“中央政府事务”由中央政府各部门直接执行,“自治体事务”由自治体直接执行的字面意思一样,中央政府与自治体的任务分担关系得到明确划分的程度越高就越接近于分离型体系,相反,如果将执行“中央政府事务”也算作自治体的任务,中央政府与自治体联合参与每一项事务,每一项公共服务在此基础上得以成立的体制则视为融合型体系。

将之组合排列就形成了集权分离型、分权分离型、集权融合型、分权融合型等4种统治类型。

(1)    集权分离型 中央政府处理几乎所有事务。自治体既无权限也无责任。中央政府在地方层面设置派出机关,开展行政工作,有时甚至不需要自治体。 俄罗斯、中国等社会主义性质的国家、战前的日本
(2)    分权分离型 在一定领域内,自治体负责独立处理事务,中央政府不干预。自治体应处理事务事务受到列举限制的情况较多。 英国、美国、加拿大、澳大利亚等盎格鲁撒克逊国家(英语圈国家——译注)
(3)    集权融合型 针对某些事务处理问题,中央政府保留权限和财源,仅将执行过程委托给自治体。中央政府保留的权限和财源将用作控制自治体行政执行过程的手段。 法国、德国、意大利等欧洲大陆国家、战后的日本
(4)    分权融合型 针对某些事务处理问题,中央政府会制定指导方针、调配财源,在外在层面进行干预,但自治体拥有策划、实施、评估实际事务事业的裁量权。 瑞典、挪威等北欧国家

作为我国而言,战前可视为“集权分离型”体系,府县是中央政府的综合派出机关,中央政府只承认市町村拥有很少的自治权,许多业务仍由中央政府完成,战后则可视为“集权融合型”体系,中央政府承认市町村作为完全自治体拥有一定的自治权,其大部分工作就是执行中央分配的机关委任事务。

由于中央与地方关系带有集权融合型体系色彩,所以在法律上构成了中央是上级机关、地方是下级机关这样一种格局,可以说,长期以来,中央通过补助金、通告、行政指导等途径,事无巨细地控制着地方自治体。

这种集权融合型统治体系的优点是,可以凭借中央的强大领导力在官方和民间两大领域实现强势领导,通过公权力在全国范围内实现统一而公平的行政服务。日本在明治时期之后调动官民两界所有力量,朝着“追赶跨越式现代化”方向不断前进,最终成功跻身与欧美为伍的经济大国行列,这可谓是上述优点得到了淋漓尽致的发挥。国民收入提高、物资增加,教育机会也不断增多,国民变得富足起来。

地方分权改革的5个要点

然而,无论哪种体制,经过20、30年后都会变得陈旧,无法适应时代要求。更不用说经过100多年,就连时代本身都发生了翻天覆地的变化。实际上,日本的中央集权体制或许就属于这种典型例子。我们甚至可以将目前整个日本都笼罩在闭塞感之下的基本原因归结于此。人们要求公共服务具有多样性,要求迅速的应对处理、扩大居民参与的机会,随着这种趋势的不断加剧,上述体系的问题就逐渐浮出了水面。

笔者分析日本的中央与地方关系后,整理出以下几个问题点。

第一,中央与地方处在上下主从关系中。

本应属于对等合作关系的中央与地方,由于机关委任事务制度在法律上将两者定义为上级机关与下级机关,再加上补助金机制,两者关系便被定位成了“上下、主从关系”。

第二,知事、市町村长被赋予了双重职能和责任。

本来,地方公选首长应该专注于自己的“地区代表”的职能,但实际上还被强加了机关委任事务的执行者、即中央大臣的下属“地方机关”的责任,从而承担着“双重职能”。而且,地方机关性质的业务占到自治体业务量的7-8成,这样的负担比例太过沉重。

第三,中央与地方的行政责任不明确。

在中央计划(plan)、地方执行(do)、中央与地方共同承担责任(see)这样一种集权融合型集权体制下,行政责任归属何处模糊不清,以至于政策的失败和税金的使用都无法履行说明责任。

第四,自治体只拥有少量的裁量权,无法满足地方需求。

自治体承担着国家最低生活标准提供者的角色,大半精力用于提供全国统一的服务,几乎未能实施符合地方需求的裁量行政。结果,工作不适应需求,造成税金和时间的浪费,行政效率和效果都很低。

第五,中央的垂直行政结构弊病严重。

作为各省厅的载体,中央在地方自治体建立相关科室部门,导致中央垂直行政的弊病蔓延至地方,市民期盼的综合服务未能得以实现。

我们可以毫不夸张地说,改变上述5点就是地方分权改革的关键。

通过施行2000年地方分权一揽子法而放出的“箭”

当然,要让统治体系发生大转变绝非易事。早已习惯中央集权体制,并从中尝到甜头的省厅官僚和族议员(在日本的政治舞台上,每个议员从各自代表的集团利益出发,扮演着不同的角色,形成了各种不同的“族”,在维护本集团的利益方面,起着重要的作用——译注)等会宣称集权的优点依然很大,死守既得权益。另一方面,希望从分权体制中找到出路的自治体首长和议员则强调分权的好处,将提出各种改革方案。当然,要求实施分权体制的自治体方面也存在着对独自的政策能力、孱弱的财政力量以及贫富差距扩大等问题的担忧,我们甚至可以看到,一方面自治体都认为分权化是理想方向,但另一方面一些中小规模的自治体却在改革问题上畏缩不前。在这样的形势下,地方分权一揽子法于2000年颁布实施,射出了“分权之箭”。其要点大致如下。

1. 彻底废除机关委任事务制度:过去,被称为集权体制骨骼的各省大臣将知事、市町村长定位为地方机关(事实上将之视为部下),委托其执行中央业务,这种涉及561个项目的机关委任事务制度已被彻底废除,许多项目已转化为自治事务。

2. 缩小、停止对地方的干涉行为:过去那种中央在机关委任事务制度下实施的综合性、强权式的指挥监督行为已被停止,中央的干预行为被限定在技术性建议和事前协商事项等方面。

3. 放宽人事上的必置规定:针对自治体的职员录用资格、人口规模和必要人数等做出规定的“必置规定”(要求自治体承担设置拥有特殊资格或职务的职员、审议会等附属机关、自治体行政机关和设施等义务的规定)已被大幅放宽。

4. 自治立法权的扩大:长期以来,日本原则上只认可在“法律范围内”确定条例的行为,未能充分应对需要制定地方特殊规则的情况,而本次在一定范围内催生了向条例优先主义转变的萌芽,并出现了改写权也将得到认可的趋势。

5. 形成中央与地方之间的新规则:一是要求中央干预地方事务的一般原则参照“法定主义原则”“一般法主义原则”“公正透明原则”,规定了尽可能避免不透明的行政指导性干预和基于行政官员判断的通告等进行干预的基本方向,另一点是设立了新的机关以处理中央与地方的纠纷(争讼)关系。

6. 充实地方税收财源:除了自主决定、自负责任原则外,地方自治原则中还确立了自行负担原则。在日本,有“三成自治”之说,地方自主的税收财源较少。因此,为了确立在财政收入方面的自治,废除了非法定普通税许可制,创设法定目的税,个人市町村民税限制税率被废除,发债许可制也被废除,变成了事前协商制。

7. 建立地方体制:需要建立作为地方分权载体的地方行政体制。2000年以后,被称为平成大合并的大规模市町村合并进展迅猛,10年间,3232个市町村进行整合后,大幅缩减至1719个市町村。实施该行动的初衷源自扩大规模有助于提高能力这一思想。然而,这里也存在一个疑问:自主合并是否在各地创造了规模合适的市町村。

日本应追求的分权国家形态

当然,这种分权改革缺乏一种明确的“哲学”。既然已经走上地方分权之路,就无法回头,但我们仍有必要对分权国家的理想形态展开更为深入的探讨。

根据前面图1的模型来看,地方自治程度较高的国家包括分权分离型国家(2)和分权融合型国家(4)两类。而日本应该追求哪种分权国家形态呢?如果没有明确这一点,那么即使空喊推进分权化,改革也找不准焦点。

战后,日本制定新宪法后不久就收到了Shaoup劝告(以美国经济学家C.S.Shaoup为团长的税制使节团于1949和1950年对日本的税制改革提出的劝告——译注)。或许可以说,由此可以推测该劝告希望日本建立分权分离型国家(2)形态。可战后日本选择的是集权融合型(3)道路。将中央与地方的关系固定为上下、主从关系,自治体的大部分工作是应对机关委任事务和团体委任事务,这意味着将大量中央事务委托给了自治体执行。

问题在于2000年启动的分权改革,既然要走分权化道路,那么追求的目标就应该是图右侧的(2)或者(4)。可是,从之前第一次改革的内容来看,并不能清晰地判断我国分权改革的目标到底是想成为箭头A的分权分离型国家还是B的分权融合型国家。

未来的目标想必是成为欧美国家那样地方自治质量较高的分权分离型国家(2)。笔者认为,理想的状态是市町村拥有固定的权限和财源,在当地居民参与策划的基础上开展符合地区需求的个性化政治行政活动。

然而,大城市、地方城市与农村之间的经济差距过大,东京一枝独秀的趋势依然不会止步。笔者认为,如果要想在这种背景下建立分权国家,当前21世纪的日本追求的分权改革方向恐怕应该是箭头B的分权融合型国家(4)。既然已经彻底废除机关委任事务制度,将近7成事务变成了自治事务,那么在推进分权化工作时就应该把中央的职能限定在制作方针指南和缩小财政力量差距等外在层面的干预行为上。

小泉政权的三位一体改革(兼顾从国税到地方税的税源转移、废除或削减补助金、调整地方交付税等三方面,实施整体改革,从分权的角度改变中央与地方的财政关系)力图针对税收财源实现分权,这一初衷很好。但只想通过附带条件的补助金改革降低补助比例,意欲保留个别干预权限的态度在根本上就是错误的。让人有一种仍然是官僚在操纵的感觉。此外,虽说已将大量事务变为了自治事务,但各项法律法规中仍然残留着高密度的、带有集权性质的规定或章程,这就谈不上实现了分权。

针对这一点,今后的第二次分权改革需要1.降低上述规定的密度,废除或缩减通过法令强加义务、设置框架的行为,2.充实、确保地方税收财源,3.进一步移交事务权限,4.扩充居民自治,此外,作为真正的统治机构改革,还需要废除都道府县制度,以道州制取而代之,推进旨在建立真正意义上的地方主权国家体制的、大规模的改革。

第二届安倍内阁是否会尝试挑战

当然,即便是推进地方分权,有些领域仍是地方自治体无法担当的。从国家管理的角度而言,外交、国防、危机管理、司法、金融、货币管理、经济对策、国土规划等应从国家整体角度制定相关政策。另外,福利、医疗、教育、文化、农业行政、基础设施建设等地方具体执行的政策,也最好由中央主导构建其政策框架。关于这一点,今后在推进分权化工作的过程中必须尽可能地明确中央与地方的职能分工。

作为面向21世纪的国家建设,第一届安倍政权(2006年9月-2007年9月)设立了道州制计划恳谈会,甚至设置了道州制担当大臣。但由于自民党在2009年8月的众议院选举中惨败,恳谈会尚未提交最终报告就退出了历史舞台。此外,曾宣称要确立地方主权的民主党政权也辜负了人们的期待,围绕改革问题的讨论并无进展。

自民党在2012年的众议院选举承诺中提出将推进道州制,号称改革将“从根基上重新构筑国家形态,从根本上改变统治结构”。并表示“将尽快制定道州制基本法,力争在5年内引入道州制”。

希望安倍首相再任领班的现任自民党政权能将地区主权、道州制问题的讨论纳入议事日程,并首先着手推进前面提到的第二次分权改革。

中央大学经济系教授。生于1948年。毕业于早稻田大学,早稻田大学研究生院政治学研究科毕业,法学博士(庆应义熟大学)。曾供职于东京都政府,后历任美国加利福尼亚大学(UCLA)客座研究员等职,1994年起任现职。专攻行政学、地方自治论。2012年起担任大阪市特别顾问。著书有《现代地方自治》(学阳书房,2009年)、《如何改变自治体》《道州制》(两书均入选筑摩新书,2006,2010)、《都知事—权力与都政》(中公新书,2011)等。

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