专题 日本地方分权改革20年:今后的课题何在?
地方分权为谁而行

竹中治坚 (采访人)[作者简介]

[2013.04.17] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 |

日本的地方分权改革已走过20年风雨历程。国会倡导建设的那种“国民可以平等享受富足宽裕的社会”是否离我们越来越近了呢? nippon.com编辑委员、政策研究大学院大学竹中治坚教授就此问题采访了鸟取县前知事、曾在前民主党政权内担任总务大臣的庆应义塾大学片山善博教授。

片山善博

片山善博KATAYAMA Yoshihiro庆应义塾大学研究生院教授。专攻地方自治、地方财政和地方税。1951年生于冈山县。1974年毕业于东京大学法学系,进入自治省工作。历任大臣秘书官、国际交流企划官、府县税课长等职,1998年辞去官职。1999年首次竞选鸟取县知事,并成功当选。在2007年届满前的8年时间内,大力推进始于地方的改革活动,赢得了县民的高度支持。之后又担任过鸟取大学地区学系客座教授、政府的行政刷新会议议员等职,2010年9月起任民主党菅直人政权的总务大臣。2011年9月卸任后任现职。

理清改革使命

竹中     1993年,国会通过了推进地方分权的决议,今年正好是第20个年头。在此期间,政府和众多有识之士反复展开讨论,废除中央机关委任事务、合并市町村、三位一体改革、完善中央与地方展开协商的相关法律等工作均取得了进展。您如何评价这一系列的改革呢?

片山     我想,大家给出的评价有各种各样,但最大的问题在于“地方分权”这一使命本身尚未明确。相关人员的立场不同,针对地方分权的构想就未必一致。

比如,提到废除设在地方上的中央政府派出机构时,有人会认为这是将中央的工作下放给地方,意味着权限的移交,进而促进分权化发展。但另一方面,也有人将之视为行政调整的一环。换言之,他们并非立足于分权的角度看问题,而是认为可以通过废除派出机构精简政府部门,进而节约经费。小泉政权实施的“三位一体改革”其实也完全是吴越同舟。针对地方分权也同样如此,必须搞清楚使命何在。

竹中     的确,定义本来就比较模糊,大家没有共同的使命感。片山先生认为“地方分权”应该朝着什么方向发展呢?

片山     虽然我提到了使命一词,但针对这种本质性的问题,我总是倾向于单纯地进行思考。即“为谁”“为何”。又该如何看待地方分权呢?我认为这无疑是为了民众。任何人都希望自己生活或工作地区的环境尽可能地舒适一些。实现这一愿望的途径正是地方自治。这种情况下,自己所在地区的事情最好能由自己决定。我想这就是本质性的关键点。

受制于国法的地方行政

竹中     具体而言,哪些领域的事务应由自己决定呢?

片山  当然,并不是说任何事情都让地方上自行决定。拿教育来说,6-3制的问题和教员的资质等关乎大局的事项应由中央决定。但学习课程和年级编制等细节则可赋予地方一些自由度。

比如,即便是维护市町村公路这种事情,事实上不向国土交通省请示就无法实施。这种问题与中央政府的状态没有直接关系。恐怕应该交由地方自行处理吧。

竹中     要想改变现行体制,需要经过哪些程序呢?

片山     采用国家法律形式决定的事项只能全部通过国会修改法律。比如,我担任总务大臣之前,自治体发行地方债时均需要征得国会同意。除了政府资金外,每次从民间金融机构贷款时,也必须向总务省和财务省逐一请示。于是,我担任总务大臣后,改变了相关机制,对向民间金融机构的借贷行为实施框架管理,各个自治体可在一定上限额度内自由操作。当时也需要修改地方财政法。每次想要改变机制,就只能像这样一点一点地认真修改。

改革派知事的艰苦奋战

竹中     您在担任鸟取县知事的8年间,在地方上实施了多项改革。由于中央政府掌握着权限,作为一个县,想必遭遇了许多艰辛。

片山     是啊。就拿公路来说,当时亟待解决的课题是实现贯穿中国(日本本州西部的中国地区——译注)地区的姬路鸟取线的全线开通。到国土交通省陈情后,对方表示资金不足,本年度只能实施部分事业。而同一时期,农林水产省却伸出橄榄枝,表示希望我们使用其多余的农业道路预算。虽然不对口,但同样都是利用国家经费修建鸟取县需要的公路,所以我曾希望将选择权交给县里,但最终未能实现。因此,担任总务大臣后,我引入地方自治体拥有较高自由度的“一揽子交付金”,取代了中央提供的“附带条件的补助金”。

竹中     自民党正准备废除一揽子交付金政策。大概是担心它会削弱中央政府的权限吧。

片山     这种想法恐怕来自霞关。一揽子交付金虽是内阁府分配给各都道府县的,但其预算是来自过去国土交通省和农林水产省等部门掌握的补助金。最终导致国土交通省可自行分配的公路补助金减少,财务省主审官的审定权被削弱。我认为自民党的做法反映了这些官僚们的呼声。

或许政治家也因循着传统做法——针对地方上的陈情,自己出面与中央政府交涉,促成地方实现愿望。可是,如果要标榜“新生自民党”,就应该摒弃这种陈旧的交易模式。如果总是说“这条道路是靠我才建成的”,就永远都无法实现政治主导。

竹中     我听说您还在扩充米子机场的出入境管理和检疫体制方面做出了巨大贡献。

片山     当时,即将开通连接米子机场与韩国仁川机场的国际定期航班,但由于CIQ(海关、出入境、检疫)人员不足,所以无法建立运作体制。CIQ属于中央政府的权限范围,中央表示由于存在公务员核定人数管理计划,不能增加人员。于是,我提出“既然中央无能为力,就让我们县里来做吧”。县立医院的医生可以从事人员检疫工作。县内相关研究所也可以负责动植物检疫,县内警察可以负责出入境管理。但有关部门仍然不为所动,于是我又说“我去拜托小泉首相(时任),让他同意我们作为结构改革特区开展工作”。这下子,各方都迅速行动了起来。如果权限将被夺走,大家就会认真对待了。最终,CIQ部门增加了数百人。

竹中     2000年发生鸟取县西部地震后,听说您拿出县里的预算为灾民重建住宅提供了补助。

片山     是的。为了帮助灾民在县内重建住宅,我从县财政中拨出了300万日元作为补贴。但中央部门对此做出了激烈反应。财务省、自治省和国土交通省一致表示反对。原因在于,发生阪神淡路大地震后,灾民的双重贷款曾引发问题,当时中央政府以“税金属于公共资金,将其投入形成个人资产的行为违背宪法”为由拒绝了提供援助。现在如果鸟取县实施了补贴行为,那就意味着当时的解释是谎言了。

可是,当我质问中央政府的官员“说是宪法的规定,那到底是第几条?”,他们一下子沉默了,然后说“……是理念”(笑)。费尽周折让神户方面接受了这个说法,所以不希望旧事重提——这种心情也是可以理解的,但我表示只要县内还有居无定所、生活困难的民众,就要优先考虑他们,“坚决而圆满地”否定了中央官员的说法。当时,为了避免中央方面采用减少特别交付税和补助金的手段来故意刁难,我提前打了预防针——“如果真的发生了那种情况,那我就只能该怎么办就怎么办了”。结果,当年度下拨的特别交付金有了大幅增长。因为对于弱者而言,最有效的手段就是公开信息。

分权改革到底有无进展

竹中     最近20年来,自民党与民主党都分别在政策中提到了分权改革,您认为哪一方的措施更好地推进了改革呢?

片山     我想都谈不上做得好吧。一个是意识问题。自民公明政权时代,即使只是场面话也好,毕竟还存在“必须分权”的意识,党内也对此达成了共识。可是,由于这将削弱国会议员和官僚们的裁量权,所以现实中表现出了极不情愿的态度。换言之,“行动起来磨磨蹭蹭”。

而民主党政权则标榜“从官僚主义到政治主导”,在选举承诺中提出将大胆推进地方主权改革。这个志向很好。但党内完全没有树立共同的意识,这或许也可谓是民主党的一个特性。人们深入政府各部门后,一下子就变得态度消极起来,拖了改革的后腿。在开会的时候,作为地方主权改革担当大臣的我必须说服他们。我屡屡感到“你们的承诺中明明写了这些,为什么还需要我来重申呢?”。民主党的行动与其声称将地方主权作为改革关键的言论不一致,认真投入行动的民主党议员只占极少数,绝大多数人都显得漫不经心。

另一个问题是针对“地方自治”的理解。地方自治具有“团体自治”和“居民自治”两个方面。“团体自治”是指加强地方自治体相对于中央的独立性,“居民自治”指的是在该地方自治体内,居民的意志将更容易得到反映。本来,两方面共同发展才能实现真正的地方自治,但民主和自民两党都只关注了加强团体自治这一个方面。

虽说是“移交权限”,也只是将官僚的权限交给地方首长,或将制定国家法律的国会权限交给地方议会。这个过程不会涉及到地方民众。知事和议会实力增强,但地方民众仍被排斥在外。这就相当于一场“知事们的、知事们实行的、为了知事们的分权改革”。由于地方自治也包含了居民自治之意,所以如果中央的干预减少,就应该增加民众的参与机会。比如,需要树立改变议会现状、为了完善议会而扩充地方民众直接参与政治的机会等观念。就在我作为总务大臣刚刚将这些思路整理形成法案之际,发生了东日本大地震,法案最终未能通过,令我心里留下了一段深深的遗憾。

民众参与是地方自治的原点

竹中     要促进地方的自立,必须实施以税源转移为核心的地方税收财政制度改革。您认为中央应在多大程度上移交税源呢?

片山     对于地方而言,减少国税,增加地方税当然是好事。但如果以全国统一的税率为前提,采用符合地方行政需求水平的地方税税率,莫如说东京都更会财源滚滚。因此,从财源节约论的角度来看,合理的做法是:将东京都的比例水平控制在可让其自足开展行政运作的程度,中央针对财源不足的县调节财源、给予补充。

问题在于,建立交付税制度和地方税制度后,资金仍然不足时,应把账单交到何处。目前依靠的是中央援助和地方债,但这是一种不健康的状态。最终的资金来源本来应该是民众。要实施某些大型项目时,应该询问大家“各位居民,为了完成这个项目,我们是否可以增加税金?”。

目前,中央与地方的财政结构限定了税金,而地方交付税和国库补助金是可变要素,即只要向中央陈情就会增加的一种要素。因此,最终资金来源就是中央和地方债。应该逆转这种局面,限定地方交付税和国库补助金,确保具有一定标准性的行政制度能够得以执行的状态,如果超出这个程度,就要问问老百姓了。如果能将这种自治体与民众之间的双向交流融入地方自治中,恐怕就不大会出现北海道夕张市那样的自治体破产现象。应该努力转变最终资金来源。

竹中     如果各个自治体的税制不同,估计地区之间就会展开竞争。如果存在积极努力的自治体与缺乏问题意识的自治体,恐怕还会出现经济差距。想必也有人会担心这些问题。

片山     存在一定程度的竞争是件好事。针对义务教育和残疾人福利等部分问题,中央有必要制定行政标准,负责保障财源。这就是所谓的国家最低生活标准(※1)。拥有一定的财政渠道,针对超出部分,让地方上在征得民众同意后自由行动,恐怕这样比较理想。

我曾调查过英国的自治体,即使是市町村规模的自治体,自主收入的比例也并非那么高。许多地方的水平接近于日本的人口稀少地区。可是,他们采用“家庭税(※2)”的税率来调整税源,地方自治管理搞得有声有色。

比如,如果要改建学校校舍,议会就开会讨论“是否可以提高家庭税的税率”。尽管也可以从中央政府获得预算,但他们建立了这种机制,对金额实施规则化管理,即使不去陈情也可以预测补助金的额度。只要拿不足部分除以家庭税的征税标准额,就能算出税率,因此议会可在此基础上讨论是否可以增税。至少不会发生财政破产的问题。这意味着将民众,也就是纳税人作为了最终资金来源。

此举的最大效果是为议会带来了活力。议会原本就是讨论税金的场所。如果增加财政支出,税金就会增加——议会本来应该建立在这种理解之上,但由于日本的税在事实上是固定的,所以争论只会偏向于财政支出,任何人都不会讨论税的问题。从国际标准的角度来看,这样的日本地方议会恐怕算是一个特例。

现在,中央用税法规定了一切,甚至包括税率以外极其细微的特例。反过来说,由于一切都由中央决定,所以首长和议会都不需要面对纳税人。因为无需思考税的问题,所以地方议员们全都只是关注扩充财政支出的问题。但我认为,让民众拥有自行决定税收机制和税率的权力才是地方自治的原点。

竹中     感谢您今天提供的宝贵意见。

(※1)^ 政府对国民提供保障的最低生活标准

(※2)^ 英格兰、苏格兰及威尔士的地方税。民众向居住的行政区划(议会区)的自治体支付的税金,将被用于提供与纳税人生活息息相关的行政服务。

摄影:山田慎二

nippon.com 编辑委员。1971年生于东京都。1993年东大法学系毕业后进入大藏省(现财务省)。1998年美国斯坦福大学政治系博士课程结业。1999年任政策研究大学院大学副教授、2007年起任准教授,现为教授。主要著作有《何为参议院?1947-2010》(中央公论新社,获大佛次郎论坛奖)等。

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