专题 日本地方分权改革20年:今后的课题何在?
21世纪头10年的地方分权
改头换面的改革内容与推手

北村亘 [作者简介]

[2013.04.19] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 |

地方分权改革的内容与方向性将在很大程度上影响各时期政权的稳定性。大阪大学研究生院北村亘准教授将为我们阐释本世纪以来的改革历程。

头10年的前半期——向地方移交权限

从小渊惠三内阁末期的2000年4月到小泉纯一郎内阁下台的2006年9月,废除机关委任事务制度与国库补助负担金及税源转移等地方税收财政改革工作均有所进展。

机关委任事务制度是一种将中央事务交由地方自治体首长实施的机制,不仅不承认地方首长的裁量和地方议会的干预,还迫使地方自治体背上事务负担,一直受到地方自治体和研究人员的诟病。在废除这项制度的基础上,政府又全新创设了一种机制,可从法律角度确保中央与地方在联动实施事务过程中的平等性,地方自治体甚至可以将某些事务退回给中央。

此外,以削减向地方自治体提供的限定用途的国库补助负担金为条件,中央政府向地方自治体移交了相当大一部分的税源,加强了地方自治体的征税自主权。

如上所述,21世纪头10年前半期的改革不仅将中央事务和财源移交给了地方自治体,还扩大了地方自治体发挥主动权的余地,从这个意义来说,这是一场旨在实现中央与地方分权、分离的改革。

 头10年的后半期——以县为单位整合权限的动向

另一方面,自2006年9月第一届安倍晋三内阁组建,到2012年12月野田佳彦内阁下台,政府就以下一系列改革展开了探索:彻底改革中央政府派出机构、针对调节中央与地方利害冲突的“中央与地方协商平台”实现法制化转型、放宽国库补助负担金的用途限制,将之改为一揽子交付金。

尤其受到重视的是有关废除中央派出机构或向地方移交事务的改革工作。改革将府县作为事务的实施单位,取代了过去以广域片区为单位的做法,而整合了多个专职部门的县府则取代隶属于中央机关系统的专门机构成为了事务的实施主体,从这一点而言,这是旨在将中央事务分散到各县府并进行整合的一次改革。将相关工作移交给关西广域联合的行动也十分重视构成该联合的7个府县,体现了相同的思路。

不过,废除中央派出机构或向地方移交权限的工作却始终停滞不前。野田内阁提出的法案经内阁会议审议决定后,旨在实施改革的立法程序一直飘摇不定。

此外,以大阪都构想的公布为契机,要求改革地方统治机构的呼声在2010年迅速高涨。2012年,大都市地域特别区设置法出炉,满足一定条件的城市可以成立像东京都23区那样的公选区长和公选区议会组成的特别区。

如果用一句话来概括本世纪第一个10年的地方分权改革,那就是分权改革方向从前半期的分权、分离转向了后半期的分散、整合。只要考虑一下中央和地方所处的政治状况,就可以顺理成章地解释这种趋势了。

90年代,地方要求废除机关委任事务

将目光转向上世纪90年代作为需求方的地方可以发现,地方六团体(※1)的“集体意志”首先是要求废除机关委任事务制度(地方首长们对扩充财政自主权表现出消极态度)。在企业跨国境往来的时代,为了迅速招徕企业,地方首长们一致要求中央机关将主动权移交给地方自治体。

据说,1995年时,北陆地区某町为了获得农地转用许可,不得不辗转于县、农政局和农林水产本省之间,耗时长达1年多。对于那些为寻求物流基地而进军非城市地带的企业,以及希望通过迅速决策抓住商机的经济界而言,将中央机关掌握的决定权移交给地方政府之举也具有生死攸关的重要意义。在经济界的支持下,地方上以集体意志的形式提出了实施以废除机关委任事务制度为内容、追求分权、分离目标的改革要求。再将视线转向作为地方分权供应方的中央政府,自民党在1998年7月丢掉了参议院过半数议席,日本一直深陷经济低迷和金融危机的困境之中。政府执政党领袖的脑海中已经浮现出了政权更替的梦魇。

既然为自民党提供政治支持的地方及经济界已在废除机关委任事务制度问题上达成一致,那么除了实施改革外别无选择。最终,为了将中央机关的抵触情绪降到最低,小渊内阁选择不触动遭到中央机关反对改革的公共事业和国库补助负担金这两块蛋糕,在此基础上实施了地方分权改革。

此后不久,小渊内阁与公明党等组建了联合政权。之后直至2007年7月,虽然也曾出现过些许变动,但在众议院拥有过半数议席的自民党凭借与公明党的联手,在参议院也成功确保了过半数议席。

要求独立于中央的知事们——“三位一体”改革

在比较稳定的政治环境下,提出重建财政的小泉纯一郎内阁于2001年4月走马上任。小泉首相在同年5月发表的施政演说中明确提出要实现财政健全化,在较高支持率和稳定的政治环境下,他表示将控制预算,不会将地方财政作为改革禁区。

在小泉内阁的主导下,所谓的“三位一体改革”,即包括削减中央给地方的补助金和地方交付税、将中央部分税源移交给地方等内容的一系列地方税收财政改革拉开了帷幕。重新审视向小型自治体倾斜补贴交付税额的“阶段修正”和事业费修正政策,简化计算方法后,针对小型基层自治体实施的财政措施受到控制,提供给地方的交付税总额减少。

“三位一体改革”的另一个目的在于加强地方相对于中央政府的自律性,需求方的核心人物是与中央机关直接对峙的47位知事。由于用途较为自由的地方交付税减少,所以在针对中央决定用途且负担部分事业费用的国库补助负担金改革方面,除了废除或削减国库补助负担金外,知事们还要求扩大地方的裁量权。尤其是上世纪90年代以后,通过会长公选和多数表决制等组织改革,全国知事会已从“知事们的沙龙”蜕变为“冲锋陷阵的知事会”。作为供应方的小泉首相等人也意识到,在谋求重建财政的同时,还必须加强地方的自律性,最大程度地化解地方上的抵触情绪。另一方面,他们也预料到如果想要废除或削减国库补助负担金这个甚至可谓是中央机关“精心呵护养大的千金”,必然会遭到各种理由的抵抗。

于是,小泉首相等人不仅要求本应是受益者的地方六团体的代表制作国库补助负担金废除削减方案,还决定要让地方的代表正式参与到中央政府的决策过程中来。就这样,在缺乏法律依据的情况下设立的这种“中央与地方的协商平台”上,中央机关与地方六团体的代表发生了激烈的冲突。

小泉首相等人观望双方的冲突后,一面表示要大幅削减给予地方的财源,一面又决定向地方移交国税中基础税目的税源,扩大了地方的裁量权。结果,“尽管心存不满”,但发挥了核心作用的知事们不仅接受了改革的结论,还给予了相应的高度评价。在三位一体改革中,需求方与供应方的想法实现了统一,分权分离型改革达到高潮。

地区差距扩大暴露出的自治体之间的矛盾

从2000年4月地方分权一揽子法颁布施行,再到2006年9月以前实施的分权分离型改革,经历种种变化之后,过去一直受到重视的地区公平性已不再是政府悉心关照的重点。一系列的改革拉大了地区之间的差距。

对此反应最为敏感的是基层自治体的首长。据2001年8月的调查显示,都道府县的知事回答称废除机关委任事务制度后,行政运作变得简单易行了,而市长们却表示财政和事务量方面的负担有所增加。

实施三位一体改革之前,都道府县与市町村之间的热情也存在温度差(※2),由于改革造成中央政府的财源保障功能弱化,地方政府之间的横向关系发生了恶化。分析2007年面向全国市町村长开展的调查可以发现,79.4%的市町村长对分权分离型改革做出了消极或否定性的评价(有效答卷806份)。

相反,在财政方面尝到甜头的市町村长针对追求分权和分离目标的改革带来裁量权增加这一点给予了积极评价。此外,越是强调领导力的首长,越是支持分权分离型的改革,反对采用护卫船队般的方式全程控制地方政府(※3).

需求方的多数派是在财政上得不到好处的市町村长,他们对分权分离型地方分权改革所持的消极态度在政治方面产生了重大意义。地方政府之间的矛盾促使市町村长逐渐取代知事变成了需求方的领军人物。

政权更替加剧“地方主权”之争

考虑到频繁举行的政权选举,作为改革供应方的政府执政党领导集体无法对市町村长的疲劳感和消极态度视而不见。

国会委员长拥有在国会会期内决定法案表决时间的权力,如果未能掌握这一要职,政府执政党就无法控制立法过程。为了获得委员长职位,即为了迅速而平稳地通过法案,仅在众参两院的选举中赢得单纯过半数还不够,必须在选举中“大获全胜”。

由于顾及到次年举行的参议院选举,2006年9月上台的第一届安倍内阁一方面表现出了改革的姿态,一方面又在摸索避免刺激市町村的地方分权改革方式。废除国土交通省设在各地的整备局和农林水产省设在各地的农政局等中央政府派出机构,不仅可以向选民展示改革姿态,还能博得力图扩大裁量权的都道府县的欢心。

另一方面,与地方交付税和国库补助负担金的改革不同,废除中央派出机构的改革行动不会给市町村造成财政负担。这一点对供应方(中央政府)颇具吸引力。每当自己面临的政治动荡因素加剧之际,政府执政党领导就会声势浩大地宣称要开展针对中央派出机构的彻底改革。

在2007年7月的参议院选举中,自民党和公明党组建的联合政权失去了过半数地位,作为供应方的政治环境变得愈发不稳定。由于在众议院内确保了可推翻参议院表决结果的3分之2多数议席,所以当时他们所面临的可谓是一种“轻度扭曲”状态。在这种政治不稳定因素的影响下,政府执政党领导一面更加高调地表示要实施针对中央派出机构的彻底改革,一面加大了向地方转移财源的力度。

以民主党为核心的联合政权在2009年9月走马上任,起初不仅在参议院拥有过半数议席,更以联合政党的形式在众议院占据了超过3分之2的议席,鸠山由纪夫首相提出的“地方主权”改革曾一度被寄予厚望。

在当年10月发表的共计12905字的施政演说中,鸠山首相用了多达657个字(5.1%)来阐述地方主权改革问题。12月成立的地方主权战略会议宣称将实施新的改革,优先解决自三位一体改革之后已被人遗忘的“加强地方自律性”这一问题。可是,迫于即将到来的参议院选举,甚至让人感到有些讽刺的是——为了避免刺激地方,虽然动作缓慢,政府却又实实在在地将工作重心转向了中央派出机构的改革。

提出进一步要求的大城市

菅直人内阁上台后,联合政党不仅在2010年7月的参议院选举中失去了过半数议席,其在众议院内的3分之2多数议席也不复存在,陷入了“重度扭曲”状态。

在不稳定的政治形势下,供应方难以着手实施大胆的地方分权改革。2011年9月,野田佳彦内阁上台,在野田首相发表的共计9580字的施政演说中,涉及地方主权改革的内容仅有20字(0.2%)。被称为民主党政权“首要课题”的政策已经成为泡影。

再将目光转向改革的需求方,大都市圈和其他地区之间的矛盾还在扩大。在大阪市等大城市,长期存在着由于周边地区人口只在白天流向城区而造成的行政服务的受益与负担的失衡等问题。

此外,引入小选举区制度的做法提升了城市地区的政治代表性,创造出一种可帮助大城市寻求自身利益的政治结构。为了自身的繁荣,大城市开始追求大都市圈统治机构的改革,要求中央的执政党和在野党实现这种改革。

在2011年11月的大阪市长、大阪府知事双重选举中大获全胜的桥下彻市长与大阪府知事松井一郎提出大阪都构想后,中央的政党从该举动中感到了威胁,于是在这两位地方首长的要求下,跨党派合作于2012年8月通过了大都市地域特别区设置法。允许人口在200万以上的政令指定都市像东京都一样设立拥有公选区长和公选区议会的特别区(当年9月施行)。

将政令指定都市分割,设立相当于中心城市的特别区,这种都级行政区的构想基本上属于分散整合型改革过程的一部分。

在2000年以后的地方分权改革过程中,中央决策者在考虑知事们的要求后实施的改革进一步刺激了市町村长们,从而引发新的改革。换言之,作为地方分权改革供应方的中央决策者,在决定改革方向和内容之前,会考虑作为需求方的地方自治体首长的动向,这种由供应方按照需求方要求决定的改革刺激了其他需求,进而引发了新的改革。

受政权选举左右的改革走向

观察21世纪第一个10年的趋势就可以发现,相较于作为供应方的政府执政党领导层的党派属性,他们所面临的政治安定程度更容易影响地方分权改革的方向。

2012年12月,自民党与公明党联手在众议院获得325个议席,这样就能推翻尚未掌握过半数议席的参议院决议。然而,考虑到两院在国会同意人事(经国会两院同意后方可任命内阁、内阁总理和各省大臣的人事制度——译注)等方面是完全对等的,要在众议院连续发起重新表决也是比较困难的。

刚刚走马上任的第二届安倍内阁只有在2013年7月举行的参议院选举中获得过半数议席,才能从立法过程和政权选举的压力中解放出来,甚至可以推进迫使地方承受负担的改革行动。

如果能在参议院获得过半数,安倍内阁或许就能在近两年的时间内谋求实施立足于全国整体利益的改革。不过,要想顺利完成改革目标,关键在于能否在7月之前准备好明确的改革计划。

此外,就需求方而言,大城市的市长们纷纷登场,取代追求自律性的知事们成为了新的领军人物。他们能否对作为供应方的中央施加影响,取决于他们能对中央决策者造成多大程度的政治威胁。只要组建地方性政党,并在地方选举中展示压倒性的力量,就能对全国性的政党造成巨大威胁。

(※1)^全国知事会、全国市长会、全国町村会、全国都道府县议会议长会、全国市议会议长会、全国町村议会议长会

(※2)^大森弥“第一次分权改革的效果”,《LEVIATHAN》第33号(2003年)

(※3)^北村亘“地方分权改革与基层自治体的财政认识”,《阪大法学》第60卷第3号(2010年)

大阪大学研究生院准教授。专攻行政学、中央地方关系、地方自治。生于1970年。1998年获京都大学博士学位。历任甲南大学准教授、大阪市立大学研究生院准教授,2008年起任现职。著书有《地方财政的行政学分析》(有斐阁,2009年)。

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