专题 日本的议会制民主主义
日本议院内阁制与安倍内阁的前景:阻碍威斯敏斯特化转型的“屏障”

竹中治坚 [作者简介]

[2013.11.12] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | العربية |

上世纪90年代,日本曾开展过政治及行政改革,试图推行英国式的“威斯敏斯特型”议院内阁制。然而,政策研究大学院大学的竹中治坚教授指出,若想彻底转变为威斯敏斯特型体制,还面临着一些“屏障”。

自1994年的政治改革以来,日本曾对政治制度实施了多次改革。一系列的改革对日本议院内阁制的存在方式产生了巨大影响。在此,本文将对日本的议院内阁制加以评述。首先为大家介绍将议院内阁制划分为威斯敏斯特型和共识型两种类型的理论观点。然后在此基础上研究日本议院内阁制的特点,为大家揭示:经过一系列改革后,虽然比过去接近了威斯敏斯特型体制,但依然保持着共识型体制的特点。(编辑部注:威斯敏斯特是英国国会会议厅所在地)最后,针对日本议院内阁制的存在方式对近年政治过程造成的影响展开研讨,并根据7月21日举行的参议院议员选举结果,简单分析一下第二次安倍晋三内阁的前景。

威斯敏斯特型与共识型议院内阁制

人们通常认为日本的统治体系采用的是议院内阁制。议院内阁制的本质在于内阁基于议会的信任而存在,同时内阁拥有解散议会的权力。(※1)

上世纪90年代后,经过数次改革,日本议院内阁制的存在方式发生了变化。在思考议院内阁制的存在方式时,李帕特的观点可为我们提供参考。李帕特认为,按照多数派的构成方式,民主主义可以分为威斯敏斯特型和共识型两类。(※2)威斯敏斯特型采用的方式是简单多数表决主义,而共识型则力求最大限度地扩大多数派的规模。

李帕特的分类法也有助于思考议院内阁制的存在方式。(※3)参考其他研究学者对议院内阁制的分类并加以整理后,可以将威斯敏斯特型和共识型议院内阁制的特点归纳如下。(※4)

威斯敏斯特型议院内阁制的特点是:(1)小选举区制(2)两大政党制(3)行政权集中在独立内阁手中(4)内阁与执政党具有一体性(5)立法机构地位优于行政机构(6)一院制(7)首相权力大。与此相对,共识型的特点是:(1)比例代表制(2)多党制(3)联合内阁分享行政权(4)内阁与执政党具有二元性(5)行政机构与立法机构保持均衡(6)两院制(7)首相权力小。

议院内阁制的两种类型

威斯敏斯特型 共识型
小选举区制 比例代表制
两大政党制 多党制
行政权集中在独立内阁手中 联合内阁分享行政权
内阁与执政党具有一体性 内阁与执政党具有二元性
立法机构地位优于行政机构 行政机构与立法机构保持均衡
一院制 两院制
首相权力大 首相权力小

日本议院内阁制的变化

以下将立足于上述两种议院内阁制的类型,分析日本议院内阁制的存在方式。1955年至1993年,自民党长期掌握政权,即所谓的55年体制时代,这个时代的日本议院内阁制可以归类为共识型。其选举制度是比小选举区制更接近比例代表制的中选举区制,政党制度是自民党一党独大的多党制。

在55年体制下,由于自民党单独组阁,所以乍看之下似乎这个时期一直处于独立内阁的状态。然而,自民党是一个派阀联合政党,自民党内阁实际上接近联合内阁。(※5)本来,日本的国会就相对于内阁保持着很强的自律性。而且,在自民党内部,派阀的独立性强,执政党在政策决定过程中保持着强大的影响力。因此,最终演变成了内阁和执政党二元决策的局面。由于内阁对执政党的影响力弱小,所以行政机构的地位不会优于立法机构。考虑到各个执政党议员对政策决定过程的影响力,可以说行政机构与立法机构保持着均衡。日本采用两院制,参议院权限很大,即使是自民党在众参两院均占有过半数议席的这段时期,参议院仍对政治过程产生了潜在的影响力。由于存在以上特点,所以首相的领导力很弱。

此后,进入上世纪90年代后,日本实施了数次制度改革。其中,重要的改革有两次,一是1994年的选举制度改革,二是1996至98年期间研究准备,最终于2001年开始实施的中央政府机构重组。(※6)

1994年实施选举制度改革后,小选举区比例代表并立制取代了中选举区制度。此外,2001年实施中央政府机构重组后,内阁总理大臣的法定权限和辅佐体制得到了强化。

一系列的变化对日本议院内阁制的存在方式产生了怎样的影响呢?

引入小选举区比例代表并立制后,日本的选举制度比过去更加接近于小选举区制。新选举制度的引入,促进了两大政党制的发展。首先,新进党成立,后来,民主党替代已解散的新进党成长起来。2003年11月举行大选后,自民、民主两党占据了参议院86%的议席,而2004年7月举行参议院选举时,两党在参议院的席位比例达81%。从此以后,形成了主要政党的自民党和民主党这两大政党展开竞争的局面。

选举制度变更后,同一选举区内不会再有多名自民党议员当选,自民党内部派阀的影响力开始下降,自民党不再是过去那样的派阀联合政党,凝聚力得到了提高。自民党与公明党等党派联合组阁。(※7)而民主党则与国民新党等党派联手执掌政权。(※8)由此可见,1999年1月以后,所有内阁均为联合内阁。不过,我们可以认为其本质接近独立内阁,行政权始终集中在内阁手中。

此外,小选举区制度下,无党派人士难以当选,所以获得政党公认就具有了重要意义。这样一来,随着公认权的重要性提高,党首在党内的影响力也增大了。政府机构重组后,内阁总理大臣在制定政策方面的权限得到加强。因为内阁总理大臣不仅被赋予了在阁僚会议上的提议权,还正式获得了要求内阁官房准备法案的权限。首相的权力较过去得到了扩大。

鉴于一系列制度改革所产生的影响,人们常常会认为日本的议院内阁制已经转变成了威斯敏斯特型体制。(※9)

行政机构与立法机构的关系:国会的议事运营权

可是,现在日本的议院内阁制与威斯敏斯特型议院内阁制之间存在两大差异,而且这两大差异均同行政机构与立法机构的关系有关。一是行政机构有权干涉立法机构的议事运营。议事运营指的是推进法案审议、处理议案等工作。二是两院制的存在方式。从这两点来看,日本的议院内阁制依然残留着共识型体制的性质。

以下将对日本的议院内阁制与被视为威斯敏斯特型典范的英国议院内阁制加以比较。

让我们从议事运营权的问题说起。在日本,内阁几乎无法干涉国会的议事运营,而英国则不同,内阁可对议事运营行使强大的影响力,促使法案成立。

在英国,内阁被赋予了干涉议会的议事运营,以及旨在促进法案审议工作的各种权限。此外,对于内阁而言,议会的结构也有利于法案获得通过。

首先,内阁可以决定法案的优先顺序。同时,针对内阁提交法案,阁僚可在二读后,提交决定法案审议时间的进程动议。二读结束后,围绕每个内阁提交法案都会设立审议法案的公法案委员会。此外,决定该委员会委员人选的评选委员会委员绝大部分为执政和在野党的院内干事。执政党的院内干事是阁僚,不太可能会任命对法案持反对意见的执政党议员。

由于存在上述权限和议会的机制,所以英国的内阁可以敦促法案审议工作。尤其是在委员会的审议阶段,审议工作遭到拖延,以及由此造成包括其他法案在内的各项法案难以通过的可能性很低。

相对于此,日本的内阁不仅不能决定法案的优先顺序,甚至几乎未被赋予干涉国会议事运营的任何权限。议院运营委员会和审议法案的各个委员会在议事运营方面拥有巨大的权限。议院运营委员会可在实质上决定是否召开全体大会以及日程安排。同时,该委员会有权决定是否需要在全体大会上解释法案主旨,掌握了这一权限,就意味着在实质上控制了各委员会开始审议法案的时间。这是因为,目前在野党要求内阁在全体会议上解释提交法案主旨的做法已基本形成了惯例,只要议院运营委员会未对该要求做出判断,相关法案就不会交予各委员会。在议院运营委员会内,委员长和理事拥有强大的影响力。

常任委员会基本上是按照政策领域分别设立,而不是按照个体法案设立。审议法案的优先顺序和审议时间等,委员会内部法案审议工作的具体方式将由委员长和理事协商确定。

此外,执政党和在野党的国会对策委员长之间的协商,也在很大程度上影响着法案优先顺序、审议时间等国会法案审议工作的具体方式。

除了国会在决定法案审议的具体方式上拥有巨大权限外,三权分立体制的存在也致使内阁难以推进法案审议工作。另一方面,利用国会的权限和结构,担任委员长和理事的执政党议员可对法案审议的进程产生巨大影响。

自民党形成了在执政党内部对内阁提交法案进行事前审查的惯例,只有在事前得到执政党议员赞同的法案方能提交到国会。(※10)之所以形成这种惯例,无疑是为了避免将法案提交至国会后,执政党议员发挥影响力,给法案的通过造成不确定性。(※11)不过,由于事前审查制的存在,我们就难以准确估量内阁无法干涉议事运营将对国内的法案审议过程本身产生多大影响了。

2009年,民主党夺得政权之际,并未采用事前审查制。这让我们看到了内阁与国会在议事运营权方面的关系将对法案审议过程产生何种影响。影响最为显著的是鸠山由纪夫内阁。鸠山内阁曾数次试图将重要法案提交国会后,在未得到执政党议员支持的情况下通过法案,却均以失败告终。鉴于这样的前车之鉴,野田佳彦内阁选择了采用事前审查制。

国会独霸议事运营权在很大程度上限定了日本议院内阁制的存在方式。既然执政党议员可以极大地影响国会的法案审议,那就可以将这种力量作为杠杆,对法案和内阁的政策本身发挥影响力。如此一来,内阁与执政党失去了一体性,致使政策的形成具有二元性。同时,国会凭借议事运营权保持了相对于内阁的强大自律性。因此,日本的内阁并不像威斯敏斯特型体制下的内阁那样地位优于国会。

强势的参议院

第二个显著差异是二元制的存在方式。在英国,下院地位高于上院。在涉及财政和年度支出等有关金钱的法案时,即使上院不同意,下院也可通过法案。此外,针对其他法案,就算上院予以否决,但下院只要在1年后再次批准,即可通过法案。

与之相比,日本众议院的地位就没比参议院高多少。在审议预算和批准条约方面,众议院的决议优先于参议院。然而,在通过法案方面,众议院优先于参议院的条件非常苛刻。当参议院对众议院批准的法案予以修改或否决时,为了促使法案原样通过,就必须获得3分之2出席议员的赞成。对于执政党而言,要确保3分之2的议席并非易事。此外,如果参议院拖延已受理法案的审议工作,众议院只能在送交法案61天后才可利用“视同否决”程序再次进行表决。

基于众议院信任而成立的内阁原本就缺乏赢得参议院多数派支持的保障,无法对参议院行使解散权。因此从制度上看,对于内阁而言,想在参议院通过法案要比在众议院通过法案更加困难。

对短命政权的影响

日本的议院内阁制与威斯敏斯特型议院内阁制之间存在上述差异。而这些差异也是破解近年来日本政治变动问题的关键。2006年9月安倍晋三就任首相后,短命政权接连不断,每年都在换首相。近年来,政策决定过程停滞、众多首相任期短暂的背景原因就在于日本议院内阁制的上述两个特性,尤其是与强势的参议院有关。

福田康夫、菅直人、野田佳彦这三位首相任期短暂的一大原因在于“扭曲国会”的存在导致法案难以获得通过。福田康夫就任首相之际,尽管作为执政党的自民和公明两党在众议院拥有3分之2以上议席,但并未在参议院保持过半数议席。因此,福田首相不得不依靠众院再次批准法案的办法来通过新反恐特别措施法等重要法案,致使政策制定工作停滞不前。同时,由于在国会同意人事(经国会两院同意后方可任命内阁、内阁总理和各省大臣的人事制度——译注)方面,众议院并未被赋予优先性,所以政府在确定2008年3月日本银行行长福井俊彦卸任后的接任人选问题上费尽周折,导致行长职位曾一度空缺。福田首相对“扭曲国会”状态下的政策决定前景感到悲观,于当年9月辞任。

菅直人首相时期也是如此,由于民主党在2010年7月的参议院选举中失利,作为执政党的民主党与国民新党未能在参议院保住过半数议席,致使法案难以通过。菅首相被迫放弃了试图通过2011年度“儿童补贴”法案的想法,该政策曾是民主党的主打政策。此外,由于自民党不同意通过发行国债所必需的特例公债法案,因此菅首相只能以辞职作为交换条件,换取了特例公债法案的通过。菅首相提前卸任的另一个背景原因在于民主党的内部纷争。虽说如此,“扭曲国会”无疑加大了政策制定工作的难度,削弱了内阁的凝聚力。而特例公债法案则给了菅直人内阁致命的一击。

野田首相为了促使自己最重视的社会保障与税制一体化改革相关法案在参议院获得通过,不得不接受自民党要求,表明将在法案通过后“不久”解散众议院。由于解散时间受到了限制,民主党只能在不利状况下被迫解散众议院。

鸠山首相主政期间,美军普天间基地转移问题引发的混乱无疑将政权逼入了死胡同。不过,鸠山内阁时期,由于内阁并没有议事运营权,所以法案审议工作出现了停滞。因此,包括与选举承诺有关的事项在内,许多重要法案都未能获得通过。这削弱了鸠山内阁的威势,导致其组织涣散无力。

第一次安倍内阁以后各首相的在任时间

首相 在任时间
安倍晋三(第一次) 自民党 2006年9月—2007年9月
福田康夫 2007年9月—2008年9月
麻生太郎 2008年9月—2009年9月
鸠山由纪夫 民主党 2009年9月—2010年6月
菅直人 2010年6月—2011年9月
野田佳彦 2011年9月—2012年12月
安倍晋三(第二次) 自民党 2012年12月—

第二次安倍内阁的未来

最后,笔者将立足于前述分析,简单预测一下安倍内阁未来的走向。

在7月21日的参议院选举中,自民党大获全胜,赢得65个议席。加上非改选议席,自民和公明两党在参议院的执政党议席达到了135个。这样一来,执政党在众参两院均占据了过半数议席,“扭曲国会”局面得到扭转。

相对于过去,安倍首相应该可以更加轻松地促使法案获得通过,更加顺利地制定政策了。在“扭曲国会”状态下,在野党的目的本身就是动辄要把执政党逼入窘境,即使在政策面上没有太大的矛盾,法案审议工作停滞不前的现象依然屡见不鲜。不过,日本议院内阁制的两个特点应该依然会对政治过程产生影响。国会相对于内阁的高度自律性确保了执政党议员对内阁试图制定的政策具有发言权。特别是不用担心解散问题、具有高度独立性的执政党参议员有可能会发挥强大的影响力。

如前文所述,自民党形成了对内阁提交法案进行事前审查的惯例。因此,内阁向国会提交法案后,不太可能会频繁出现法案审议工作停滞的现象。不过,这必须争取到大量执政党议员对内阁政策的支持,需要花费时间。对于安倍首相而言,仍然必须经历这一决策过程。要想实现首相提出的众多政策,恐怕关键问题在于如何说服参议院议员。

上世纪90年代以后,日本实施了多次制度改革。这些改革的初衷都是希望日本的议院内阁制更加接近威斯敏斯特型体制。经过多年努力,日本的议院内阁制无疑比过去的共识型更加接近威斯敏斯特型体制了。然而,鉴于日本的内阁与国会的关系,以及两院制的存在方式,尚难言日本的议院内阁制已完全转变为威斯敏斯特型。仔细思考一下,或许也就觉得理所当然了。因为作为改革对象的政治制度只是选举制度和内阁制度。国会制度和两院制度本身几乎都未被作为改革的对象。因此,日本的议院内阁制仍然保留着共识型体制的特点。换言之,这两大特点已经形成日本朝着威斯敏斯特型体制转型道路上的“屏障”,要想进一步朝此方向转型,就必须改革整个国会制度和两院制。

(※1)^ 佐藤幸治《宪法》青林书院,1981年,p. 190

(※2)^ Arend Lijphart, Patterns of Democracy, Yale University Press, 1999.(日文版:李帕特[粕谷裕子译]《民主主义对民主主义——多数表决型与共识型的36国比较研究》劲草书房,2005年)

(※3)^ 大山礼子指出:李帕特的观点难以适用于总统制,莫如说是针对议院内阁制的类型论。大山礼子《比较议会政治论》岩波书店,2003年,p. 22

(※4)^ 大山《比较议会政治论》,笠京子“日本官僚制——从日本型到威斯敏斯特型”(村松岐夫、久米郁夫编《日本政治变动的30年——政治家、官僚、团体调查所反映的结构变化》东洋经济新报社,2006年,pp.223-225)、山口二郎《内阁制度》东京大学出版会,2007年等

(※5)^ 井芹浩文《派阀重组》中公新书,1988年,p. 82

(※6)^ 虽然1994年配合选举制度改革实施的政治资金制度改革也很重要,但由于篇幅原因,此处不作评述。

(※7)^ 1999年1月至10月,自民党与自由党结成联盟,10月后公明党加入其中。此后,自由党于2000年4月脱离联盟,自民党后与公明党和保守党组成联盟。2003年11月至2009年9月,以及2012年12月后,自民党与公明党保持着结盟关系。

(※8)^ 民主党于2009年9月至2010年5月期间与国民新党和社民党组成联合内阁,2010年5月至2012年12月期间与国民新党组成了联合内阁。

(※9)^ 笠“日本官僚制——从日本型到威斯敏斯特型”p.223、p235,山口《内阁制度》p.203,待鸟聪史《首相政治的制度分析》千仓书房,2012年,p.139

(※10)^ 饭尾润《日本的统治结构》中公新书,2007年,pp. 123-125.

(※11)^ 大山礼子《日本的国会》岩波新书,2011年

nippon.com 编辑委员。1971年生于东京都。1993年东大法学系毕业后进入大藏省(现财务省)。1998年美国斯坦福大学政治系博士课程结业。1999年任政策研究大学院大学副教授、2007年起任准教授,现为教授。主要著作有《何为参议院?1947-2010》(中央公论新社,获大佛次郎论坛奖)等。

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