专题 安倍“经济增长战略”的实效性
新经济增长战略的关键——规制改革

八代尚宏 [作者简介]

[2013.12.19] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | FRANÇAIS | العربية |

安倍经济学能否让日本摆脱受困已久的通货紧缩状态,促使日本经济走上增长轨道呢?关键在于规制改革的成功与否。笔者将对农业、城市开发、医疗护理等三个领域需要实施的规制改革做一番考察。

农业、城市开发和医疗护理是三大关键领域

在2013年7月的参议院选举中,安倍晋三政权的经济政策,即所谓的安倍经济学可谓暂且获得了信任。然而,该政策能否克服长期通缩,促使日本经济走上增长轨道则取决于安倍首相在秋季推出的“新经济增长战略”的内容。

据称,安倍经济学的三支箭中,作为第一、第二支箭的货币与财政方面的宏观政策将刺激需求,作为第三支箭的微观结构政策则是通过供应来促进经济增长。不过,作为结构政策核心的规制改革无论是在提升产业生产力方面,还是在释放长期受到抑制的潜在民间需求方面都具有重要意义。

过去,在放宽了一直被限制竞争的轨道运输和电信行业方面的规制后,催生了送货上门和手机等具有划时代意义的服务需求。改革的对象如非能够提高国民生活便利性的规制,则无法期待其对经济增长产生长远的促进效果。规制改革的主题不胜枚举,在此,笔者将针对有望在扩大需求方面产生立竿见影的效果的农业、城市开发、医疗护理这三个领域加以分析评述。

废除大米减反政策,给予农户直接补偿

在加入跨太平洋伙伴关系协议(TPP)问题上,能否保留大米的高关税是一个重大焦点。可是,日本拥有温暖的气候、丰富的水源、充足的农地面积、踏实勤劳的农民,在这样得天独厚的环境中,作为主食的大米为何如此缺乏国际竞争力,甚至需要依靠高关税来维持竞争力呢?

其他发达国家也会对农业加以保护,但其主要手段是为农户提供收入补偿。像日本这样,人为地减少生产量,抬高大米价格,给消费者造成巨大负担,做出事实上的卡特尔垄断行为的例子比较少见。同时,占大米总产量4成比例的耕地被强制实施减反政策(减少耕作面积的政策——译注),专业农户的牺牲也很大。只要减反政策维持不变,那么就算想要将零散的农地集中起来追求大规模生产的效益,也不会产生任何效果。不惜牺牲消费者和专业农户的利益,让日本经济背上沉重的成本负担,仍要通过维持减反政策来保护的,无非是依靠收取大米交易手续费作为主要收入源的全国农业协同工会联合会(JA)的利益。

假设我们迅速废除了减反政策,变为向农户给予直接补偿。专业农户会尽可能地多生产大米,大米价格将大幅下降,于是国际竞争力随之提高,关税率也就可以降低了。此外,相对于因为老龄化问题而日益缩小的国内市场,如果日本农业可以转变为面向日益扩大的亚洲市场的出口型产业,那么悬而未决的粮食自给率也将提高。

另外,如果更多地让资金充裕的股份公司来经营农地,那么以上班族身份参加劳动的年轻男女就会增加,这也有助于激发农村的活力。我们不应将规定了“耕作者拥有农地”的农地法用于排挤那些意欲发展农业商务活动的企业。违反农地法放弃耕地的农户数量出现了趋势性的增长,莫如说正应该对他们征收罚金。明明继承了农地,却抱有投机心理,不愿向专业农户售卖或出租农地的持地非农户(上班族)的增多便是日本农业矛盾的象征。

有效利用大城市中心区域空间,通过紧凑化发展刺激内需

东京与伦敦和巴黎迥然不同,城市中心地带的珍贵空间并未用来修建住宅。因此,白天在写字楼上班的人口与夜晚的居住人口相差很大,造成了严重的上下班拥堵等社会负担。比如,针对位于环状7号线内侧的住宅地区,如果修改规制,要求原则上修建5-6层的中层住宅,那就会有更多人可以居住在市中心了。

今后,双职工家庭和需要医疗看护服务的老年人家庭还有继续增长的趋势,对于他们而言,市区内的公寓远比郊外的独栋住着方便。就算是在市区内拥有独栋住宅的家庭,通过对建筑物实施中层化改建,就可以获得三代同楼的住宅,若是再增设一些出租房,则可更加有效地利用土地财产。

如果能改革现行规制,例如大幅提高住宅容积率,重新调整采光权规定等等,就可以在不增加财政负担的情况下刺激民间住宅投资。一旦住宅投资活跃起来,与之相关的内需也将扩大。只要有效地利用珍贵的城市空间,绿地等开放空间就会增多,人们的生活便利性也将提高。同时,如果中高层住宅增多,则有助于地震时减灾,城市魅力将得到提升。

未来,大型公寓将越建越多,必须改革“区分所有权法”以调整其权利关系。目前,早已超过耐用年限的老旧公寓越来越多,按照现行规定,改建需要征得4/5业主的同意,这已成为一个巨大障碍。推进改建工作,也将有利于保障附近居民的安全。针对住宅这种私人财产权的调整,只要改变过度保护要求维持现状者权利的法规,使改建条件向住宅用地再开发看齐,即只需2/3以上业主同意,那么住宅投资就会得到促进。

在人口增长、地价上涨的时代,拥有一栋位于郊外、带有庭院的房子曾是标准的生活方式。但在人口减少、人口老龄化的时代,人们集中到社会资本业已完善的城市中心地带居住的趋势将日益加强。除了地方城市外,在老龄化问题发展迅速的大城市,也有必要推进“紧凑城市”政策,以求形成将市区控制在紧凑规模之内的城市形态。

老年人市场存在巨大商业机遇

从财政角度来看,今后老年人口的迅速增长完全是一个加重税金和社会保障负担的梦魇。可是,对于民间企业而言,切实扩大的“老年人市场(silver market)”也是巨大的商业机遇。老年人最需要的是高质量的医疗和护理等服务,而长期以来,政府一直管控着这些领域的价格和企业准入事项,即处在“社会主义体制”下。在政府确保社会安全网的前提下,如果能推进产业的市场化,就有可能创造更多的需求和就业机会。

为此,我们首先需要实现服务价格的自由化。作为医疗及护理的相关保险,按照保险费来确定相应的诊疗和护理报酬是理所当然之事。但是,通过保险偿付的医疗及护理服务费用,同时又是作为公定价格受到规定的,这就导致了总是出现供求错位的问题。此外,财政方面的制约压低了保险的偿付水平,导致服务的供应难以增长,人们只能排着长队等待。比如,拿护理保险来说,相对于官方认定的护理服务次数,用户可以选择自费追加次数。然而,事业主体在高质量护理服务的价格中追加护理报酬的做法被视为“违反平等性原则”而无法获得许可。这样一来,民间事业主体的创意用心就得不到发挥,财政的制约导致了服务质量的低下和护工的不足。

另外,禁止企业涉足医疗护理领域的规定也成为了阻碍各方为满足消费者需求展开竞争的主要因素。事业主体要想在充满竞争的市场中赢得利益,就必须受到顾客青睐。目前,所谓的“非营利法人”垄断了市场,在借助法规确保公益性的基础上,构建一个多种经营主体均可自由参与的竞争型市场恐怕更符合用户的愿望。政府性的服务可以切实保障符合基础需求的供应。比如,针对急诊患者的迅速救治便是提供公共服务的政府的基本责任。在此之上,如果能将基于民间创意用心的追加服务交给市场环境下的自由竞争,实现角色分工,具有潜力的老年人市场将有望进一步扩大。

国家战略特区即是“世界上商业环境最为宽松的城市”

假如要改革法规,谋求经济新生,那么与希望维持现状的既得权益方之间的摩擦将不可避免。不过,作为安倍经济学经济增长战略支柱的“国家战略特区”则力图通过与大阪、名古屋等大城市的首长协作联动,通过大胆的法规改革与财政措施的结合,创造出“世界上商业环境最为宽松的城市”。

为此,首先必须下调可以提高投资收益率的法人税率。现行的法人税规定中设有反映个别行业利益的特别处理办法,侵蚀了征税基数。如果能大幅调整扣除等各种处理办法,就可以在不减少法人税收的情况下降低税率。同时,如果在首长的倡议下废除战略特区内的地方法人税,企业负担将会大大减轻。

其次,在提高住宅容积率时,必须给当地居民适当的补偿,为积极推进住宅向中高层方向发展的居民提供援助。基础自治体的一大责任便是实施这些措施。同时,为了吸引更多来自国外的参与,需要建立可提供外语服务的高水平医院。如果实施与私立学校相同的税制优惠政策,则有可能促进各种国际学校落户特区。

还有一点是外国人就业问题。就算要维持“欢迎熟练工,不留非熟练工”这样一种日本政府的传统原则,也必须从广泛意义上理解“熟练工”的定义范围,而不能随意解释。针对医生、护士、律师等职业,拥有其他发达国家官方认证资格者自不待言,原则上还应该向已完成研修的优秀外国研修生及在日本的大学以一定以上成绩毕业的留学生发放就业签证。

“地区均衡发展”是日本经济政策中的主要支柱之一。在高度经济增长期,实施该政策的意图在于以充足的税收为前提,重点整合经济落后地区的社会资本,吸引民间企业,但这种地方振兴政策真正获得成功的例子却很少。为了摆脱当前这种经济长期停滞的困境,必须实施以投资效率更高的大城市为中心,吸引国内外民间投资的经济增长战略。这也是国家战略特区的重大意义所在。

经济财政咨询会议所肩负的重要使命

为了推进对经济增长战略具有关键意义的规制改革,以下三个条件不可或缺:①主要阁僚之间充分展开关于其必要性的讨论、②作为讨论前提的数据得到充分公开、③首相明确表示支持。创造这几个条件的组织则是由6名经济相关主要阁僚(根据主题情况,其他阁僚也可以临时参加)、首相任命的4名民间委员和日本银行行长构成的经济财政咨询会议。

在经济财政咨询会议内,首先是民间议员将针对各项规制改革的必要性问题联名提交1-2页的说明报告。主管大臣据此提出反驳意见后,大家要展开数次讨论。最终如果首相做出判断,其结果将在日后召开的内阁会议上正式敲定。民间议员提交的报告反映了已在规制改革会议(只有10名民间委员)上得到充分讨论的结果。

除了规制改革会议外,此次还设立了产业竞争力会议(7名内阁与10名民间委员)。虽然这是一个围绕规制改革进行讨论的机构,但最终很可能被定位为一个提供材料以供经济财政咨询会议征求首相决断的机构。

在小泉政权时代的邮政三事业民营化进程中,制度及规制的改革曾是一个巨大的政治课题。但此次的规制改革或许与宏观经济具有高度的联动性。因为在庞大国债余额还将持续增长的背景下,我们需要一种无需依赖于财政支出的经济增长战略。国内外的投资者支撑着日本国债,为了维系他们对日本的信赖,必须以具体的形式呈现经济增长战略的进展。可以说,“市场规律”的推动是作为安倍经济学经济增长战略支柱的法规改革的重要特征。

国际基督教大学教养系客座教授、昭和女子大学特命教授。1946年生于大阪府。1968年毕业于国际基督教大学教养系后,入读东京大学经济系。毕业后进入经济策划厅。1981年获马里兰大学研究生院(美国)经济学博士学位。历任OECD主任经济学家、日本经济研究中心主任研究员、上智大学国际关系研究所教授、日本经济研究中心理事长、国际基督教大学教养系教授等职,2011年4月起任现职。主要著书有《规制改革将改变什么》(2013年,筑波新书),《新自由主义的复权》(2011年,中公新书),《劳动市场改革的经济学》(2009年,东洋经济新报社),《健康市场社会建设战略》(2007年,东洋经济新报社)等。

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