专题 日本的政府开发援助60年反思
来自NGO一线的呼声——投资民间新机制建设

大西健丞 [作者简介]

[2015.02.23] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | FRANÇAIS | العربية |

作为活跃在紧急人道援助和重建支援领域的、日本具有代表性的国际合作NGO的负责人,笔者将分析总结NGO与ODA的关系。针对作为亚太地区“互助组织”的灾害应对平台,笔者表达了期待之情。

诞生于1999年科索沃冲突的“紧急NGO援助资金”制度

笔者通过NGO组织参与国际援助活动已有差不多20年时间。从伊拉克北部库尔德人自治区到阿富汗、南苏丹等冲突地区,以及印度尼西亚、巴基斯坦、菲律宾等受灾地区,长期致力于援助难民和灾民。迄今为止,包括日本在内,笔者的活动足迹已遍及26个国家。

立足于NGO活动第一线来看,最近20年间NGO与政府开发援助(ODA)的关系发生了巨大变化。笔者最初在伊拉克开展活动的时候,NGO可以在被称作紧急人道援助这一领域使用的ODA资金几乎为零。当时,尽管也有过一个名为“NGO项目补助金”的项目计划,但其不仅数额微小,而且从申请到放款需要多达数月时间,根本无法满足应急需求。

变化出现在1999年科索沃冲突时期。NGO方面的强烈要求与小渊惠三政权希望尝试“与NGO合作”的想法相互契合,促使每笔款项上限5000万日元、可迅速提供项目资金的“紧急NGO援助资金”制度得以建立。那是一个深夜,笔者在科索沃的办公室内接到外务省告知创设该制度的电话,当时的喜悦至今仍记忆犹新。

2013年2月,笔者身处伊拉克北部国内难民营(图片提供:PWJ)

NGO、经济界与政府联手建立国际人道援助组织

然而即便如此,依然难言制度到位,于是笔者提出了建立新机制的想法。那就是由NGO、经济界与政府联手建立的国际人道援助组织“Japan Platform(JPF)”。

JPF将储备ODA资金和民间企业捐款,为身处一线开展紧急援助的NGO提供及时的资金支持。NGO也会投入自行筹集到的捐款,用作部分项目资金。三个渠道以交叉覆盖形式集结资源,有助于提升日本紧急援助工作的速度与质量。除了资金外,大学、民间财团、媒体等广大参与者都将拥有信息、技术・经验和专业知识的人才汇聚到平台之上,为援助活动贡献力量。

目前,JPF旗下有48个NGO组织,为支持日本的NGO开展工作提供了总计超过220亿日元的ODA资金。与20年前相比,可以说在NGO眼中,ODA已变得非常熟悉和平易近人。在国际援助团体中,日本NGO的响应速度不断改善,通过JPF投放ODA的做法促进了日本国际地位的提升。

向“面对面”援助投入ODA资金

不过从总体来看,不得不说流向NGO的ODA资金依然很少。在ODA整体承受着强大削减压力的背景下,虽然分给NGO的资金还比较充裕,但增速已经放缓。2011年度一般会计的ODA预算为5727亿日元,但其中通过NGO用于援助发展中国家和加强NGO能力的资金总共只有约73亿日元(约1.3%)。为了提高ODA的性价比,将更多“面对面”援助用于一线,笔者认为应该在不远的未来将前述占比大胆提升到10-20%的水平。至少目前应该提升到5%左右。

当然,项目规模越大,就越需要NGO具有高度的项目执行能力,在会计方面也需要做好认真应对。另外,或许也有必要更加严格地筛选和监控作为资金接收方的NGO。不过,日本NGO的项目策划能力和项目执行能力的的确确在提高。我管理的“Peace Winds JAPAN(PWJ)”就经手过好几个规模从数亿到十亿日元左右的项目,当然也接受了外部监督,确保了财务透明性。

另一方面,ODA中似乎也有许多资金被比较轻易地投给了国际组织。尤其是通过联合国等国际机构实施的赠予,笔者一位在外务省担任高官的故交称“怀疑是否具有效果”,而且几乎无助于提升日本在援助地的存在感。虽然不能说一无是处,但若将那些资金中的一部分交给既有能力又有热情的NGO去开展更重大的工作或许效果更好。

另一个课题在于其使用情况。NGO要利用源自ODA的扶持金和补助金在发展中国家开展援助活动时,会产生一些总部职员的人工费和事务所运营维持费等间接经费(管理费),这一点并未获得充分认可。因此,不得不拿出自有经费来补贴不属于资助对象的支出,接手的案件越大,团队运营就压力越大,形成了一种进退两难的尴尬局面。要想轻松顺畅地扩充经由NGO渠道的援助款项,或许应该批准将项目总经费的10-15%用作管理费支出。

亚洲五国互助平台开始运转

在这样的背景下,笔者正致力于将JPF机制推广到整个亚洲,建立用于防范大型灾害的互助体系。该体系名为“Asia Pacific Alliance for Disaster Management(APADM)”,成立于2012年,原始成员国为日本、菲律宾、印度尼西亚、韩国、斯里兰卡五国。办事机构设在日本,日本政府目前也承诺资助3亿日元资金。

APADM计划在各国建立像JPF那样跨界合作的平台,并推动这些平台成员开展合作、相互支援。通过将之打造为政府与民间、营利与非营利跨界合作的组织,无论是在资金筹措还是在援助成果方面,都可期产生杠杆效应。正如JPF在东日本大地震时从民间筹集了超过70亿日元善款那样,如果能调动成长显著的亚洲新兴企业,应该可以吸纳庞大的资源。

关于活动对象,主要是以对亚洲各国切实有效的自然灾害应对工作作为突破口,今后打算扩展到地区冲突中的人道援助等领域,比如要做好应对朝鲜体制崩溃导致难民大量外逃这种事态的准备。我们希望最终将之扩大为欧洲安全保障合作组织(OSCE)那样在预防冲突、保护少数民族、男女社会差异相关课题方面也具有权限的组织。

为亚太地区安全保障贡献力量的全新“地区架构”

按照美国式的说法,这种互助体系大概就相当于“regional architecture(地区架构)”。2010年,时任美国国务卿的希拉里在题为“亚洲的地区架构——理念与优先事项”的演讲中表示“将在帮助亚洲地区应对面临的困难这一过程中发挥核心作用。(为此)需要一个旨在建立信任关系、遏制源于竞争的摩擦的架构”,展示了通过营造新的地区架构来维持美国在亚洲之影响力的态度。跨太平洋伙伴关系协定(TPP)也可视为一个具体事例。

在以美中两个大国为轴心,包括安全保障在内的亚太地区的国际环境不断发生深刻变化的背景下,为了确保国家利益,日本也迈入了一个不能只是单纯追随大国,而必须主动掌握主导权,引领地区国际社会发展方向的新时期。此时,与立场和利害关系较为接近的国家联手营造新的“地区架构”便是一种有力的手段,也将有助于进一步增加日本的安保堆叠。

培养肩负未来国际合作重任的“东北一代”人才

长期以来,ODA与NGO一直处于“以项目为本”的关系中,基本做法是针对NGO的单个项目提供ODA援助。虽然这也应该得到高度评价,但今后“投资”建设APADM这样的民间新机制恐怕也应该被定位为ODA的重要作用。

通过此举,就可以采用已经最大限度吸纳民间资源的形式,高效构建能够成为有助于确保日本外交主体性的强有力武器的国际架构。经济界和NGO的成员等非外交官人才参与其中,想必也将有助于提升对外援助的灵活性和速度。

我之所以成立PWJ,是因为在志愿者的行动受到关注的阪神・淡路大地震次年,人们开始将我们称为“神户一代”。在3年前的东日本大地震中,捐助和志愿者行动进一步扩大,年轻人对社会企业与NGO等从事公益活动的民间组织的关注度也发生了飞跃式的提升。甚至应称为“东北一代”的人才群体已在地震灾害中应运而生。如何培养这一代人才,对日本展开国际合作的未来走向而言也是一个重要问题。笔者感到,从建设完善相关环境的意义而言,有效利用ODA也是关键的一环。

(2014年7月18日)

标题图片:Peace Winds JAPAN活动现场(图片提供:PWJ)

特定非营利活动法人Peace Winds JAPAN(PWJ)代表理事。生于1967年。1991年毕业于上智大学文学系新闻学科。1995年获得布拉德福德大学(英国)和平研究系国际政治与安全保障学硕士学位。1994-95年,担任亚洲人权基金伊拉克北部主管协调员,96年设立PWJ。2000年参与策划设立Japan Platform(JPF)。2012年11月设立Asia Pacific Alliance。

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