一票之差与参议院问题

参议院:向“姑息的司法”撒娇过头

政治外交 社会

围绕“一票之差”问题,改革参议院选举制度已成燃眉之急。下次选举时若仍然只是做一些临时抱佛脚的小调整的话,到时等着的,毫无疑问将是“违宪”判决。

消除违宪状态,时限就在本届国会

参议院选举制度改革的时限正在迫近。为了能如约赶上明年(2016年)夏天举行的参议院选举,本届国会上必须对《公职选举法》进行修改。但由于参议院内自民党的阻挠,改革方案处于难产状态。能否走出最高法院判定的“违宪状态”,实在没有把握。

首先,让我们来看看引起问题的参议院“一票之差”(*1)的现状吧。在参议院全部242个议席中,实行比例代表制的96个议席不存在“一票之差”问题;而以都道府县为单位的47个选区选出来的146个议席,才是问题所在。以每个议席所对应的选民数来比较一下选区之间的差距,在上次参议院选举(2013年)中选区之间的最大差距达到4.77倍,而上上次选举(2010年)则达5倍。

最高法院认为,这两次选举“是严重的不平等,达到了产生违宪问题的程度”,作出了“违宪状态”的判定。不过,“违宪状态”不等于“违宪”。根据最高法院的判断标准,如果国会在明知处于“违宪状态”的情况下,不在合理的期间内积极进行纠正调整而直接迎来选举,就会被认为超过了国会自由裁量的范围,转变成真正的“违宪”。“违宪状态”,可说是缓期执行的“违宪”判决。

最高法院认为,在以都道府县为单位分配议员定额席位的方式下,缩小差距的办法已达极限,要求国会必须“重新审视现行选举制度的结构本身”。

束之高阁的西冈方案,附则中“公开承诺”进行根本性改革

担任参议院议长时的西冈武夫。摄于2011年2月

最高法院在6年前,即在2009年9月的大法庭判决中,最早提到了“重新审视选举制度的结构本身”。该判决是针对最大差距为4.86倍的2007年度参议院选举。最高法院在判决理由中,敦促国会进行根本性改革,为避免将来造成违宪问题预留了“作业”。

参议院议长西冈武夫(在任时期为2010年7月~2011年11月)真诚听从了这一警告,并行动起来,提出了把以都道府县为单位的选区和以全国为范围的比例代表选区并行的现行制度,改变成将全国划分为九大选区一律实行比例代表制的方案,作为供讨论的 “靶子”草案。

后来,又修改为同样分9个大区的大选区方案。这两个方案都把1票的最大差异控制在了1.1倍左右。从消除差距的角度来看,方案无可挑剔,但是朝野双方都没有接受。随着西冈去世,9大选区的方案也被束之高阁。

2012年10月,最高法院大法庭针对2010年的参议院选举,作出了“违宪状态”的判定,再次要求“重新审视选举制度的结构本身”。国会在最高法院作出判决的次月即修改了《公职选举法》,对参议院选区的定额议席实行“4增4减”(即大阪府和神奈川县各增加两个议席,岐阜县和福岛县各减少两个议席),进行了微调,敷衍了事。

或许是“心中有愧”吧。在《公职选举法》的附则里,明确写下了如下内容:“围绕平成28年(2016年)将举行的参议院议员选举,对于参议院应有的状态、纠正选区之间每位议员所对应的选民人口差距等进行考虑,继续研讨对选举制度的根本性修改,最终得出结论。”

也就是说,国会已经“公开承诺”,为了配合2016年的选举,要对参议院选举制度进行根本性改革。

(*1) ^ “一票的价值差”,是指日本选举过程中的一种不公平现象。日本将全国47个行政区域划分为若干个选区,每个选区的选民数量各不相同,有的相差很大,但是各选区选出的国会议员数量是相等的,这就造成每个选民手中的选票所代表的效力因所在选区人口的差别而不同,即“同票不同权”――译注。

参议院自民党:撤换了“付出心血”的胁雅史

为了实现公开承诺,时任参议院自民党干事长胁雅史,在参议院议长山崎正昭领导下担任参议院选举制度协议会的主席,为此付出了心血。他提出方案,采取把选民人口少的县与相邻府县合并的“选区合并”方式,只针对普通选区,不涉及比例代表选区。

最初的方案涉及把“鸟取和岛根”、“和歌山和大阪”等22个府县合并成11个选区,使选区之间的最大差距低于2倍,但受到强烈反对。胁雅史重新修改方案提交,减少了5个合并选区,将最大差距大大降低到了2.48倍这个相对合理的程度。但这一方案仍不为自家阵营——参议院自民党所接受。反而,为了把胁雅史从主席位置赶下来,2014年9月自民党撤换了参议院干事长。改革事业回到了出发前的原点。

令人瞩目的本届国会,参议院自民党在21日召开的执政党与在野党的协商会上,提交了“以6增6减(北海道、东京都、兵库县各增加两个议席,宫城县、新澙县、长野县各减少两个议席)为中心”的草案。而以都道府县为单位的选区设置保留不变,最大差距达4.31倍。对于这种明知有违宪之嫌的蛮横主张,在野各政党和公明党当然都表示了反对。但在本届国会中,这个问题能否得到解决,形势变得不明朗起来。

为了消除违宪状态,众议院则委托以佐佐木毅(东京大学前校长)为主席的第三方机构(众议院选举制度调查会)起草小选举区改革方案。与之相比,参议院、特别是参议院自民党的怠慢和虚伪,简直令人目瞪口呆。

最高法院长久以来容忍这种“差距”

说起来,这个问题责任的另一端,也在长期以来对参议院不断作出姑息判决的最高法院身上。

在日本,最早以“一票之差”为由起诉选举无效(要求重新举行选举)的诉讼,发生在1962年的参议院选举中。对照围绕一票之差引发美国联邦最高法院的判决,一位司法实习生起诉认为,“东京都选民的一票,其价值只相当于鸟取县选民的四分之一,这不合理”。

但最高法院首次作出“违宪”判决,并非针对参议院选举,而是针对1972年的众议院选举(最大差距为4.99倍,当时实行中选区制度)。因为最高法院对于参议院固有的情况表示理解和照顾。这种现实情况就是,参议院议员的选区以都道府县为单位划分,任期为6年,每3年改选其中的一半。这样,就必须给各个选区分配偶数个议席。在这一条件的限制下,想要缩小差距是有限度的。

战后,在参议院刚成立之时,选区(当时叫做“地方区”)之间的最大差距是2.62倍,大大高于众议院(当时为中选区制)的1.51倍。而且,《公职选举法》对于众议院,规定了要根据人口普查的结果调整选区划分和名额分配;但对于参议院,则没有同样的规定,这也有上述考虑吧。

最高法院对于众议院不断作出“违宪”或“违宪状态”的判决,众议院也采取调整定额议席等措施来纠正。而参议院并没有采取措施纠正差距,却一直被最高法院判定为“合乎宪法”。

而打破这种状况的,是因为“逆转区”的出现。所谓“逆转区”,就是指“选民人口少的选区比选民人口多的选区所分配到的定额议席数还要多”,这是人口从地方流向都市圈导致的结果。可是,任何理由都无法使“逆转区”正当化。

1992年的参议院选举出现了“逆转区”,最大选区差距为6.59倍。对此,最高法院首次对参议院选举作出了“违宪状态”的判定。而国会也着手修改定额议席数,以消除逆转区的出现。逆转区消失之后,选区之间的最大差距变为5倍左右。对此,最高法院也表示认可。

转向重新审视以都道府县为单位的选区划分

最高法院的态度发生转变,是从最高法院前院长竹崎博允(*2)时代开始的。对于2007年的参议院选举,最高法院在作出“合乎宪法”判决的同时,要求“重新审视制度本身”;对于2010年的参议院选举,判决为“违宪状态”。去年11月,最高法院大法庭判决2013年的参议院选举为“违宪状态”。下面让我们通过大法庭的判决书,来试着解读最高法院的理论逻辑。

判决理由中提到,“有必要考虑到参议院议员选举制度创设60多年来制度和社会状况的变化”,还列举了一些“变化”:①众参两院都实行以政党为中心的选举制度;②两院都采取选区和比例代表制相结合的相同性质的选举制度;③参议院在治国理政方面所发挥的作用正在增大;④众议院制定了将一票之差的差距控制在2倍以内的标准。

进而断言,“从参议院议员选举的本身,很难找到理由来支持不能提立即实现选票价值平等这样的要求”。也就是说,没有理由因为是参议院,就可以容忍比众议院更大的选票价值差异。

而且,“宪法上并没有要求”必须以都道府县为选区单位,“不应止步于增减部分选区的定额议席数”,再次要求对以都道府县为单位的选区制度的结构本身进行重新审视。

如果只是部分调整,那“肯定会被判决为违宪”

另外值得关注的是,在最高法院15名大法官中,有4名作出了“违宪”判决。而作出“违宪状态”判决这个多数意见的其中5名大法官,还联名出具了补充意见称,“消除违宪状态,构建正确反映民意的选举制度,这是为了全体国民的应该优先处理的紧迫课题”,“强烈希望能够尽快实现以重新审视选举制度的结构本身为内容的立法举措”。

像6增6减这样只是“增减部分选区的定额议席数量”,这种程度的调整下开展下一次选举的话,那么至少还会有5名大法官加入判决“违宪”的行列。那么到时候最高法院对于那场参议院选举作出的判决将确定无疑会是“违宪”。

宪法规定,由最高法院判定是合宪还是违宪(第81条),国会议员有尊重和拥护宪法的义务(第99条)。到这种时候还在策划提出6增6减方案的议员们,大概是没有读过宪法吧。出现“参议院无用论”看来也就是毫不奇怪了。

标题图片:2013年,围绕参议院选举中的一票之差问题的诉讼中,最高法院大法庭作出“违宪状态”的裁决之后,升永英俊律师(中间靠左)接受采访。2014年11月26日,摄于东京都千代田区(图片提供:时事通讯社)

(*2) ^ 2008年11月25日至2014年3月31日,竹崎博允担任日本最高法院院长――译注。

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