日本财政健全化所面临的课题

为什么日本的消费税率低于OECD平均水平

财经

目前日本的消费税率(8%)远低于其他发达国家。原因在于,战后大藏省(现在的财务省)长期采取“所得税中心主义”政策,以及历代试图引入一般消费税和提高税率的政权皆败选。

“未来有必要逐步将日本的消费税率上调到经济合作与发展组织(OECD)成员国的平均水平,也就是19%”。今年4月,OECD秘书长古里亚对日本财务大臣麻生太郎提出了这一建议。日本的财政形势如此严峻,可为什么消费税率一直低于OECD的平均水平呢?我想通过回顾日本政治决策构造的变迁,来诠释这一历史进程。

所得税中心主义与官僚们的时代

“幼稚的租税制度”。面对长期以来日本已经习惯的以间接税为中心的租税制度,卡尔・舒普(*1)抛下这句话,离开了战后满目疮痍的日本。

战前的日本一直提倡以酒税为代表的间接税中心主义。战争时期,为了筹措战争经费,日本强化了所得税征收工作,转变为以所得税为中心的税收体系,但由于这种战时税制是以名义所得为征税单位,所以在战后遭遇通货膨胀时,给民众带来了深重的苦难。另一方面,驻日盟军总司令部(GHQ)为了抑制通胀,不同意减税。于是,大藏省选择了依靠间接税来解决问题。具体做法就是征收交易税。可是,这种在制造、批发和零售行业各个交易环节征收的间接税遭到了中小企业的强烈抵制,短短一年半之后就遭到了废除。

在这种情况下,以舒普为首的使节团来到日本,为战后的日本提供税制咨询帮助。舒普使节团在建议报告中提出把所得税这种“现代制度”作为核心,从根本上调整税制。1950年的税制改革基本上落实了这份报告的建议。当时主管交易税,后来位及主税局长的岩崎润(*2)逐渐认可了所得税的优点,认为其有助于消除收入差距,甚至表示通过“舒普建议”学到了民主主义的道理。这样一来,“舒普建议”就在大藏省主税局植下了所得税中心主义思想,为战后日本的税制规定了发展方向。

GHQ离开后,税制主导权落到了主税官僚手中。在事实上由主税局掌控的政府税制调查会(政府税调)成为了有关政府税制调整的最高决策机关。即使1954年诞生于法国的附加价值税(VAT)已经在全球得到普及,但主税官僚依然坚持所得税中心主义,以通过调整累进税率来缩小收入差距和通过减税来减轻国民负担作为机关哲学。即便是在因为经济萧条而不得不在战后首次发行国债的1966年,大藏省也坚持实施了所得税减税政策。

引入消费税与党税调的时代

“首相那样的税制菜鸟就闭嘴吧”。据说被称为“自民党税制调查会大佬”的山中贞则(*3)曾放出过这样的话。

在“55年体制”下,一党独大体制确立后,自民党内诞生了“族议员(对特定政策领域拥有强大影响力的议员——译注)”。同时,经济高速增长期结束后,以税收自然增长为前提的利益分配型政治走到了尽头,取而代之的是税制特例、免税和减税等租税政策变得愈发重要起来。1970年前后,自民党税制调查会(党税调)开始负责协调政府部门之间、行业之间的利害冲突,对包括特例和免税在内的税制细节拥有了影响力。尤其是少数高级干部被称为“内部人士”,拥有强大的政治力量,甚至连官邸方面也不能插嘴。这样一来,自民党就夺走了过去一直由大藏省掌控的租税政策的主导权。

由于所得税的不公平感和国债发行常态化,人们开始呼吁稳定税收的必要性,主税局把目光转向了间接税。而当时的间接税是汽车、酒等逐一指定的个别消费税。但因为相关行业联合起来,再加上大量政治家插手,所以尽管征收的品种很少、税率很低,税制改革工作也依然举步维艰。于是,在忙于应对各个行业的过程中,主税官僚们开始倾向于引入针对所有商品和服务按照一定税率征收税金的一般消费税。

主税官僚最初借助了首相的力量。他们看准时机说服了首相,大平正芳召开内阁会议(1979年1月)确定了将从1980年度开始推行一般消费税。中曾根康弘也深受1985年里根总统税制改革的影响,表现出引入一般消费税,从根本上改革税制的意愿。然而,两人都遭到了选民的强烈反对,大平在1979年的众议院选举中败选,中曾根在1987的参议院补缺选举和统一地方选举中败选。税制改革不了了之。

中曾根的后任首相竹下登也对引入一般消费税持积极态度。掌控党税调的山中虽然痛骂中曾根是税制菜鸟,但对一般消费税本身还是表示了理解。他认为中小企业和流通行业的反对才是中曾根失败原因,于是在党税调内认真听取各行业团体的意见,推出了限时允许垄断禁止法所禁止的价格联盟等一系列优惠中小企业的特例。各行业逐渐被拉拢,反对声音日渐式微。1988年,在昭和时代最后一个圣诞节,消费税法案获得了通过。但自民党也付出了第二年在参议院选举中大败的代价。

竹下登首相与自民党税制调查会会长山中贞则(左)会谈,1988年5月18日,东京首相官邸。自民党税调敲定了将从6月开始征收3%消费税的“税制改革大纲”。相关法案于12月获得了通过(时事社)

不过,党税调在之后仍继续保持着权势。本世纪头五年,提出结构性改革的小泉纯一郎首相也将税制问题交给了党税调去研究讨论,并未试图在其中发挥领导力。

引入消费税与增税的历史

(*1) ^ 美国经济学家、哥伦比亚大学教授(1902~2000)。

(*2) ^ 曾任大藏省官僚,后来成为自民党籍众议员,担任过经济策划厅长官、总务厅长官(1917~2011)。

(*3) ^ 自民党籍政治家(1921~2004)。担任过防卫厅长官、通产大臣等职。

三党协议、推迟上调税率上调与官邸主导的时代

“为了让安倍经济学切实取得成果,我们决定把消费税率上调至10%的执行时间推迟18个月。对此将问信于民”。2014年11月,安倍晋三首相解散了众议院。

在租税政策上,党机关地位高于政府的现象饱受诟病。2009年,民主党执掌政权后,废除了党税调,将权力统一到政府税制调查会。民主党政权最初对提高消费税率态度消极。但雷曼危机之后,在税收急剧下滑的情况下,民主党不得不转变了方针。

菅直人首相认为如果是以加强社会保障的名义来增税,便能够赢得选民的支持,于是开始着手提高消费税率。2011年出任经济财政担当大臣的与谢野馨得到财务省的支持,整理出了一个到2015年度逐步将消费税率提高到10%的方案,菅直人为其背书,整个过程就是以这样一种官邸主导的形式推进的。后任野田佳彦首相恢复了党税调,但只是作为缓解紧张关系的平台,税制改革仍由官邸主导推进。

针对这种动向,自民党税制调查会的高层也给予了配合。自民党税调协调党内意见,认可了民主党的方案,最终促使民主、自民、公明三党就“2014年4月起升至8%、2015年10月起升至10%”的方案达成一致,消费税增税法案于2012年8月获得了通过。

这一年,自民党重夺政权。在12月组建的第二次安倍内阁中,经产省官僚被重用为官邸幕僚。提出安倍经济学的安倍担心增税导致景气受挫,并未对履行三党协议表现出积极态度。

针对2014年4月上调消费税率一事,也是通过与经济产业省希望展开的法人税改革相结合的形式,才终于予以认可的。财务省与官邸和经产省沟通协商,党税调被排除在了外围。此时,财务省向安倍提交了一份报告,预测即使将消费税率上调到8%,也不会导致GDP负增长。但实际上却造成了负增长。

安倍对财务省产生了不信任感,于是在2014年11月宣布推迟上调消费税率,并解散了众议院。举行大选后,执政党基本维持了现有议席数。安倍又在2016年6月表明了再次推迟两年半上调税率的方针。

据认为,这些延期决定都是经产省官僚主导的。财务省和党税调被排除在了决策过程之外(*4)。2017年大选,安倍虽然宣称将按计划上调税率,但在选举承诺中提出将把税率上调2%所产生的超过5万亿日元增收税金中的大约一半投入到帮助国民抚养子女等方面。原定用于偿还账务的增收税金将被用作政策经费。财务省期待的财政重建渐行渐远。

消费税与今后的日本政治

交易税的失败与舒普建议拖延了引入一般消费税的进程。逐渐抛弃过去的所得税中心主义开始转变思路的主税官僚们认为,从政治角度考虑,要上调税率的话,一般消费税比个别消费税更容易一些。但过去在提高一般消费税率问题上态度积极的历代政权总是败选。鉴于这种情况,政界的主流态度是如果没有充分的心理准备,就不要对消费税下手。在“族议员”的全盛期,那些大多都拥有安定选举地盘的“内部人士”还能够时而做出一些不受选民欢迎的决断。但在官邸主导的时代,作为执政党党首的首相在做决断之际就不得不通盘考虑对党运的影响了。

尽管如此,但在2017年的大选中,虽说调整了用途,可安倍政权还是从正面提出上调消费税率,并赢得了胜利,这在日本政坛具有划时代的意义。或许永田町的风向也将发生变化。

另一方面,相对于自民党税调在党内影响力的下降,联合执政的公明党开始拥有了更强的存在感。安倍决定在消费税率上调至10%的时候引入减轻税率,正是顾及到了公明党。公明党的支持基础主要是低收入群体,出于对这部分人的考虑,公明党倾向于在消费税制问题上保持谨慎。只要自公两党继续联合执政,那么公明党的动向也不容忽视。

总而言之,消费税决策重心的位置变化反应了日本政治整体重心的变化。也就是经历了从中央政府部门(官僚)到党派(族议员),再从党派到官邸(首相)的过程。消费税制的未来掌控在官邸主人的手中。只要是这种模式,那么任何人都一样。

<参考文献>
  • 石弘光 《现代税制改革史 从停战到泡沫破灭》东洋经济新报社(2008年)
  • 泉美之松・忠佐市・平田敬一郎(编)《昭和税制的回顾与展望 上卷》大藏财务协会(1979年)
  • 加藤淳子《税制改革与官僚制》东京大学出版会(1997年)
  • 上川龙之进《小泉改革的政治学:小泉纯一郎是不是真正的“强人首相”》东洋经济新报社(2010年)
  • 岸宣仁《税的攻防》文艺春秋(1998年)
  • 木代泰之《自民党税制调查会》东洋经济新报社(1985年)
  • 清水真人《财务省与政治》中公新书(2015)
标题图片:在2012年6月举行的“反对通过消费大增税法案的超党派国民集会”上,(台上从右往左)共产党委员长志位和夫、前国民新党党首龟井静香、民主党前首相鸠山由纪夫等人气势逼人,东京永田町宪政纪念馆。由于针对消费税增税法案抱有异见,当年7月多名民主党员退党(时事社)

(*4) ^ 每日新闻 2016年6月1日 东京朝刊

消费税 财政