日本农业生存之道：外国人才引进的现状与课题

急剧的结构变化与日益严峻的劳动力短缺问题

多年来，日本农业界，中小规模和零星分散型农业从业者占绝大多数，而目前农业结构正在发生急剧变化。高龄及中小规模农户大多已弃农，其农业用地源源不断地集中到意欲扩大规模的农业从业者手中。这些从业者一面增加雇佣者，一面考虑进一步扩大规模。

日常从事农业生产的“基干农业从业者”2017年约为151万人。与10年前的200多万人相比，减少了四分之一。而从各地区农业用地向农业经营骨干人员集中的情况来看，2000年的集中率（骨干人员的利用面积在农业用地总面积中的占比）约为28%，2017年上升至55%左右。

多数农业从业者以家庭经营为主，随着规模的扩大，越来越多的从业者从家庭经营转为法人经营。2011年，采用法人经营形式的农业从业者约为1.4万个经营实体，2017年增加到约2.3万个，增加了4成左右。政府鼓励农业经营向法人转型，提出到2023年增加到5万个经营实体的目标。

随着经营实体平均规模的扩大，员工人数也呈现出增加的趋势。法人及个人平时雇佣的“雇佣农业从业者”从2011年的约18万人增加到2017年的24万人。尽管如此，劳动力依然短缺。2016年4月，日本农业法人协会向全国农业协同组合联合会（JR全农）、全国农业协同组合中央会（JR全中）及农林中央金库（农林中金）发起号召，成立了“农业劳动力支援协议会”，旨在商讨农业人才短缺的解决对策。该协议会表示，雇佣人数的增长速度赶不上法人数量的增加及其规模的扩大，雇佣农业从业者目前短缺7万人。这一缺口还在逐年扩大，预计5年后将达到13万人。

针对人才短缺问题，农业界此前也并未采取消极态度应对，而是积极雇佣老年人、女性和残障者等多样化人才。此外，也有不少农业从业者充分利用机器人、无人机等信息通信技术减轻劳动强度，弥补劳动力缺口。不过，日本农业竞争力的源泉在于高品质农畜产品的生产，细致的手工作业必不可少。而且，虽然有些农作物的种植机械化程度很高，如水稻，但也有农作物如果树，几乎完全依赖手工作业。

延长技能实习生的实习时间

只靠日本劳动力无法维持农业生产，这种情况并不是最近才出现的。在生产一线，从上世纪90年代起就在农业经营中开始实行外国人技能实习制度。目前，约有2.5万名技能实习生活跃在农业领域。常听农业经营者说：“没有技能实习生，农业经营就无法维持。”

不过，既然是实习制度，就会受到各种制约。研修时间最长为3年，每家经营实体可接收的研修生也是有人数限制的。此外，作为实习对象的工作种类及劳动作业也有限定，无助于研修的单纯劳动是不允许的。针对3年的期限，生产一线要求政府妥善考虑的呼声很高：“到了掌握技术的时候就回国了”，“时间全都花在了指导技术不熟练的研修生身上”。

在这一背景下，近年来政府陆续制定了有关扩大引进外国人才的政策。其中的一项措施为，仅限优质接收单位和监理团体，可将技能实习期由最长3年延长到5年。此项措施将纳入2017年11月起实施的《外国人实习的合理实施及技能实习生保护相关法律》。

战略特区外国人就业解禁与“骨太方针” 

第二项政策是在国家战略特区对外国人就业采取解禁措施。由人才派遣公司介入其中，在希望引进外国人才的农业从业者与外国就业者之间牵线搭桥，在完善外国人人权监理体制的基础上，允许技能达到一定水平以上的外国人入境和就业。在农业领域允许外国人“就业”尚属首次，对每个经营实体也不设人数限制。不过，就业时间仅为3年，不允许永久居住。在被指定为国家战略特区的10个区域，爱知县最早表示执行此项措施，2018年8月已选定人才派遣企业。

针对上述变化，农业发展兴旺、大量引进技能实习生的产地呼吁：“希望不仅限于国家战略特区，而是在全国范围内对外国人就业实施解禁。” 

“农事组合法人长崎南部生产组合”在长崎县岛原半岛附近组织了约120名农业从业者，收购其农产品销售给生活协同组合（生协），董事长近藤一海指出：“由于无法确保劳动力，不少农业从业者想扩大规模，但是无法扩大。”如果不能扩大规模，随着农户数量的减少，势必造成国内生产力低下，为了填补缺口，进口农产品则有可能增加。他说：“如果不放宽限制，进口农产品必然会增加。不应该实行特区限定制度，而应该尽早在全国范围内解禁。”

2018年6月，政府出台了第三项政策。内阁会议通过了将引进外国人才的新制度纳入“骨太方针2018”，细则还有待今后制定，但已规定逗留时间为5年，农业也作为对象行业之一被列入候补范围。人才引进的对象为拥有一定技术水平的外国人，包括完成技能实习的外国人。以技能实习生的身份赴日的外国人利用新出台的人才引进制度，最长可在日本逗留10年，农业领域的不满可望消除。

违规行为频发，有待行业整体完善体制

然而，要想利用上述制度稳妥确保农业领域的劳动力，还需要农业领域完善体制。

鹿儿岛县Kosen Farm有限公司社长古川扩

一是行业整体应不断完善将人权纳入考虑范围的外国人才引进体制。此前发生过对技能实习生的违规行为，如接收单位不提供合理的工资待遇，没收实习生的护照以防其逃走等等。据法务省统计，每年约有200起违规行为被曝光，从行业种类来看，农业和渔业最多，占整体的3成。这一问题也被传播到国外，美国的贩运人口报告指出，技能实习生的人权在日本没有得到足够的保障。

只要发现哪怕是极少数的违规行为，刚刚敞开的就业解禁大门就会重新关闭。韩国早于日本对外国人就业实施解禁政策，为了避免出现过去在引进外国人才中发生的纠纷，农协将避免纠纷的指导守则制成DVD，发放给接收外国人才的农户。日本恐怕也需要采取这方面的措施。

Kosen Farm的工作人员。外国技能研修生也很活跃

提高劳动生产率，以确保外国人才

应采取的另一项措施是提高农业劳动生产率。国立研究开发法人农业与食品产业技术综合研究机构中央农业研究中心所长梅本雅指出：“从上世纪90年代后半期到2010年，农林水产业的劳动生产率呈现出下降趋势。”日本的农业通过品种改良、使用化肥和农药，提高了单位面积产量，此外还力求通过机械化提高效率，但是近20年来却再也没有明显的进步。

劳动生产率低下，支付给员工的报酬就会受限，这成为确保外国人才的瓶颈。不仅是日本对外国人才有需求，欧美及亚洲各国也是一样。笔者几年前在考察丹麦和荷兰的农业时了解到，这些国家支付给外国劳动者的时薪在2500日元以上。上文提及的Kosen Farm有限公司社长古川也表达了这种危机感：“日本的农业只有提高劳动生产率，给出不低于国外的工资待遇，才有可能确保外国人才。” 

外国人才录用制度的完善对日本农业或许大有裨益。不过，只有经营者转变思想，提高劳动生产率，日本农业才能存续和发展。

（2018年10月） 

标题图片：茨城县坂东市的农户收莴苣的场景 （2017年3月，aflo）

文内照片：Kosen Farm提供