外国人接收政策与日本的未来

五年内接收34.5万人

从2019年4月开始，拿到基于政府新政策创设的“特定技能”在留资格的外国劳动者就可以入境了。按照计划，今后五年的接收人数上限是34.5万人，这个数字本身并没有多么惊人。然而，今后日本将迎来更加严峻的人口减少局面，无疑会继续扩大接收外国劳动者。在这个意义上，或许可以将政府此次提出的新方针视作日本的一个历史转折点。

2018年末，朝野各党在国会上围绕新政策持续展开激烈的攻防战，媒体议论也是百家争鸣。多年来，一直被视为禁忌的移民讨论终于解除封印，成为人们自由讨论的对象，或许这本身就可谓是一个重大的变化。

政策的三大要点

那么，新政策具体有哪些内容呢？我们可以重点关注三大要点。

(1) 创设以工作为目的、在留时间上限为五年的新型在留资格

过去，在本国年轻人口减少趋势加剧的同时，日本却原则上不允许外国人从事蓝领岗位的工作，结果就只能以增加技能实习生和“打工留学生”等变相形式来接收劳动者。针对这一点，新政策首次面向蓝领岗位创设了 “特定技能”这样一种以工作为目的的在留资格，这是正确的方向，值得肯定。

但另一方面，又存在一种担忧——是否会发生以前在技能实习生身上发生过的违反劳动基本法的问题。由于推行技能实习制度以后违法行为频发，所以针对为外国劳动者和用工企业牵线搭桥的监理团体采取了许可制。但本次推出的特定技能制度则采用了注册支援团体负责实施的注册制度。新制度到底能不能避免在技能实习制度下发生的违反劳动基本法和每年超过7000名技能实习生失踪之类的各种问题？

一旦注册支援团体之间的竞争激化，势必形成以廉价服务为卖点的局面，最终难免会导致支援行动的质量下降。为了防范这种问题，必须采取一些新措施，比如由第三方机构对用工企业和注册支援团体在接收外国劳动者方面的体制健全度进行评估，在外国劳动者赴日以前向其告知接收体制的客观情况，并公之于众，提高过去技能实习制度欠缺的透明性。

另一个问题是，今后如何处理此前用于接收实质意义上的外国劳动者的现行“技能实习制度”。新的特定技能制度对各种接收工种分别设定了人数限制，而技能实习制度并没有按行业设定的人数限制。如果两种制度并存，那么人数限制就难免失去意义。既然已经推出新制度，那就必须废除技能实习制度，或者将运用范围限定在国际合作领域，而这本来就是该制度的创立初衷。

此外还有一点，在目前这个阶段，制度设计还没有完全定型，通过新制度赴日工作的外国人跳槽到都市这个问题也需要妥善应对。新制度允许跳槽，但这样一来，外国劳动者就很可能流入到工资水平较高的都市。对此，是否应该推动外国劳动者向可以实现定居的“特定技能2号”资格过渡，对一直在地方上工作的外国人给予一定的金钱奖励？这个问题值得研究。在激发地方活力的政策方面，就针对从东京都市圈流动到地方的劳动者设有这样的制度。　

(2) 为留日期间考试合格者开辟定居途径

特定技能制度最重要的特点，是创设了“特定技能2号”资格的制度，为外国劳动者创造了定居日本的途经。但在现阶段，只是针对建筑工程业和造船・船用机械工业两个行业提出了将从2021年度开始实施向2号资格过渡的方针。如果希望吸引优秀的外国人，那就应该明确路径，尽快公布可以过渡到2号资格的前提条件。这将促使从一开始就冲着2号资格来到日本的人才不断增加。比如众所周知的是，在日本的制造业一线，熟练工人严重不足。在日本年轻人日益减少的背景下，如果不能把外国人培养成技艺熟练的人才，并让他们留在日本，那么日本的制造业最终将难以为继。

如果是在了解劳动者会向2号资格过渡这个前提下，那么企业也可以为外国劳动者的日语和职业培训投入足够的费用。但如果是止步于特定技能1号资格的人才，那么企业就会认为他们只是短期劳动力。来到日本的劳动者也只是考虑打工赚钱，这样在本质上就和过去实质接收短期劳动者的技能实习制度没有任何区别。

(3) 将已经定居的外国人定义为生活者，采取综合措施

除了修改入境管理法外，作为针对所有在留外国人（持在留资格的外国人）的措施，政府于2018年12月25日公布了“外国人才接纳与共生综合对策”。媒体在报道中指出，这是为了做好接收外国人的准备，以迎接今后外国人真正开始明显增多的局面。但这种理解是否正确呢？

笔者想指出的一个事实是，截至政府敲定方针的去年年末，虽然已经有超过260万外国人在日本生活，却缺乏针对他们的政策。

历史上，虽然早有在日韩国人（朝鲜人）生活在日本，但其他国家的人寥寥无几。但进入平成时代以后，出现了巨大变化。平成元年（1989年）时，留外国人仅有98万，到平成30年（2018年）6月末，已经增加到了264万人。这个数字与京都府和广岛县这样中等规模的县的总人口不相上下。尽管有这么多外国人居住在日本，但政府却完全忘记了他们的存在，日语教育和幼儿教育等福祉方面的政策始终欠缺。

在政策缺位30年这一点上，德国的例子和日本类似。上世纪50年代，进入经济高速增长期的德国出现了用工荒，于是从周边的欧洲国家和土耳其引入了外籍劳工。后来，由于人道问题，德国开始允许土耳其劳工携带家属，但从这项政策结束的1973年到移民法出台的2004年的差不多30年间，针对在留外国人的政策方面实质上一直是空白。有观点指出，尽管德国政府在移民法出台以后推行了语言教育等正式的综合政策，但30年的政策缺位导致土耳其裔居民在社会上低人一等，并催生了他们和德国人之间的潜在矛盾，甚至引发了治安问题。

回到日本的话题，大约30年前的上世纪90年代，日本开始接收日裔南美人和技能实习生。当时接收了大量持有“演艺”在留资格的外国女性，而这个史实现在几乎已经无人记得。2005年时，持“演艺”资格的外国人达到了6.5万人。其中近八成是菲律宾女性，她们中的许多人和日本男性结婚，后来又结束了婚姻。他们生下许多混血儿，其中一部分现在已经长大成人。政府对这些孩子没有采取任何措施，导致许多年轻人一直饱受社会偏见、日语水平低下、贫困和歧视等问题的折磨。日裔南美人的子女和年轻人也面临同样的境遇。

在这个意义上，此次推出的“外国人才接纳与共生综合对策”应该将弥补30年来的政策空白作为第一要义。为此，即便是在思考未来理想状态的时候，也必须对过去这一段政策空白期间发生了哪些问题进行认真的分析研究。

“日本的未来形象”是什么样子

最后一个课题是“日本的未来形象”，也就是日本最终将变成什么样的国家。假设今后每年会增加25万外国人，那么算上现有的在留外国人，50年后的总数将超过1500万。届时，除了亚洲人外，或许还会进一步接收非洲人。那么，日本将会发生怎么样的变化？

堺屋太一曾指出，在著名的赤穗事件（1703年）中，为主君报仇的47名浪人武士里有一人是中国移民。赤穗浪人一直被视为日本武士价值观的象征，经常会以《忠臣藏》的剧目形式出现在舞台剧和歌舞伎表演中，而其中名叫武林唯七的武士，据说是第三代在日中国人。堺屋认为，即便是移民，但到了第二代、第三代，也会按照与日本人完全相同的价值观行动。

我们必须思考的终极问题是，日本的国家属性（identity）到底是什么。尽管这是一个无法在本文中给出结论的课题，但笔者想介绍一段自己的经历，或许能带来一些启示。几个月前，我在从国外返回日本的航班上观看了一个名为Welcome to Japan的英语视频。这是一个介绍日本传统文化的视频，最开始介绍的人物是鉴真。视频里说，鉴真从中国东渡日本，为佛教在日本的发展奠定了基础，而且把味噌和酱油等构成和食之本的调料传入日本的也是鉴真。然后介绍的日本传统文化是从印度经中国传入日本的禅宗。视频说禅宗让日本的佛教迎来了全新的变革期。

照此来看，日本是一个通过不断从海外吸纳不同文化来实现发展和创新的国家。从海外吸纳积极的文化和人才，正是日本的历史特征，或许也可谓是日本国家属性的根源。

围绕着接受外国人的问题，从教育、医疗等综合政策的内容，到着眼于未来的日本理想形象，存在无数的论点。我们刚刚找到展开讨论的头绪，希望一线工作者、政策制定者、历史学家等各种立场的人今后能够展开真正意义上的多角度的讨论。

标题图片：新在留资格／在农场劳动的技能实习生在农场对罗马生菜进行装箱作业的印度尼西亚技能实习生，2018年12月4日，香川县观音寺市芟薮农园（时事社）