如何在不派遣部队的时代参与国际和平行动

政治外交

2017年自卫队撤离南苏丹以后,日本在参与国际和平行动方面陷入了前景渺茫的局面。在构建和平方面,日本今后应该如何发挥作用?

防卫大纲将在时隔5年后进行一次修订。据悉,“在网络空间和宇宙空间等新领域保持优势”是本次修订工作的重要议题。笔者无法预测其具体内容,只是尝试从自己的专业方向“国际和平行动”的视角,对借此机会应研究的课题进行一番思考。

自卫队的联合国维和行动前景渺茫

日本自1992年出台《联合国维持和平活动合作法》(PKO法)以后,虽然国际和平行动一直低调保守,但却是自卫队的重要活动之一。陆上自卫队曾派遣设施部队前往柬埔寨、东帝汶、海地和南苏丹。除了PKO法以外,2003年自卫队还依据《伊拉克特别措施法》派遣部队前往伊拉克。2007年,参与国际和平行动成为《自卫队法》中的规定任务。

但现状依旧令人深感前景渺茫。2017年日本从南苏丹撤走陆上自卫队,当时联合国维和行动特派团正在当地执行艰巨任务,此举给国际社会留下了格格不入的印象。

目前,联合国维和行动正在削减整体预算和人员。有能力和意愿提供经验丰富兵力的国家成为稳妥的削减对象。“讨厌那样做,不想做那个,只做这个”——像这样挑三拣四已很难加入联合国维和行动了。

日本国内的形势也很严峻。虽然2015年颁布的《和平安全法制》完善了法律制度,但反倒让人感觉反对向海外派遣自卫队的势力得到了强化。尤其是2017年在稻田朋美担任防卫大臣期间发生的“日报”(自卫队活动报告——译注)丢失事件,更是让人深感前景难料。反复查找“日报”中是否存在“战斗”字眼的行为导致国会空转,实属徒劳之举。

如果是过去的日本,想必会为本国作为第二大会费贡献国负担着联合国预算20%的份额而感到自豪,也能够进行关于派遣部队的谈判。但现在日本的会费分摊比例不到总额的10%,出资金额已降至第3位,排在中国之后。东北亚超级大国中国是安理会常任理事国,并且派遣了2500名维和人员,规模在联合国成员国中居第11位,他们在马里等地最为艰苦的维和行动中发挥着重要作用,甚至有人献出了生命。

依靠中国提供的资金组建起来的委员会于2017年末公布了一份关于保障联合国维和行动人员安全的报告,即《克鲁兹小组报告》,引发热议。该报告敏锐地指出“必要时必须毫不犹豫地动用武器”,联合国秘书长也经常引用这一观点。

报告中还提到“不可批准来自部队派遣国本国的特别请求”。对自卫队而言,这是重大不利因素。自卫队派遣部队参与联合国维和行动的前景布满了阴云。

今后是否难以派遣部队

在这种形势下,可以设想的方向只有两个。一是打好基础,使日本可以按照和其他国家相同的条件派遣部队参与联合国维和行动。不过,这或许需要以修订宪法为前提,修订PKO法就更不用赘述了。

另一个方向是转为积极开展不需要派遣部队的国际和平行动。这就有些令人遗憾了。派遣部队参与联合国维和行动可以有组织地积累国际和平行动的实践经验,还能增进与各国人员之间的交流,具有很高的附加价值。对于缺乏实践场所的日本自卫队来说,这是积累国际行动经验的宝贵平台。做出不太可能派遣部队的判断,笔者个人感到非常遗憾。但如果冷静地审视现实,恐怕无法回避这种判断。

那么,应该如何在不派遣部队的情况下继续参与国际和平行动?这样做又有着怎样的意义?

如果从各国政府追求的国家利益这个观点出发,参与国际和平行动具有以下意义。

  • 为国际公益事业做贡献,提高国家威信
  • 通过从事与其他国家具有共同目标的国际活动,持续保有经验丰富的人才
  • 确保对支援对象国的影响力

通过派遣部队来达到上述目的是一条捷径,但如果不能这样做,就只有通过其他途径来实现了。

为此,笔者在这里想提出三个要点——“技术”“能力建设”和“伙伴关系”。希望防卫大纲也能对通过这三点参与国际和平行动的重要性给予明确的定位。

以技术力量为契机,向关键部门输送人员

日本的经济实力和技术实力已不比从前。但直白地说,国际和平行动并不是技术投资最丰富的国家动用最高机密技术开展活动的平台。同时,超级大国应该也不会投入全球最尖端的军事技术去主导国际和平行动。那么,这应该是可以充分保持日本技术力量相对优势的一个领域。

目前,日本将后勤作为关键概念,正试图借助派遣设施部队所积累的经验来参与联合国维和行动。这似乎也无可厚非。但能否更进一步呢?比如UAV(Unmanned Aerial Vehicle,无人机)的利用。顺便提及一下,过去自卫队曾在伊拉克使用过UAV。或许今后也应该继续使用和开发UVA,争取实现可持续性应用。要提供通过卫星传输收集情报的高性能UAV,就需要派遣可以凭借高超解读能力分析情报的人员。总之,这样才能确保向JMAC(Joint Mission Analysis Centre)等负责收集分析情报的关键部门输送人员的空间。

此外,鉴于外部势力发动袭击的情况不断增多,配合应急医疗小组提供包括UAV在内的谍报、运输和通信手段应该也会成为极具价值的政策。无论如何,在不派遣部队参与国际和平行动的时代,向涉及机密情报的部门输送优秀的工作人员,这在显示国家存在感方面也具有重要意义。我希望日本能以技术力量为契机,向关键部门输送人才。

通过国际维和训练中心支援能力建设

支援能力建设是现代国际和平行动中必不可缺的战略概念。如果不对重视所有权的能力建设活动给予恰当的定位,那么在任何国际维和行动中都无法设定目标。幸运的是,在过去十年左右的时间,日本一直在支援非洲各国建设国际维和训练中心。对于现在的日本而言,这是最宝贵的财富。

为了帮助非洲各国提升能力,与设在埃及的非洲冲突解决维和训练开罗地区中心(CCCPA)、设在肯尼亚的国际和平支援训练中心(IPSTC)、设在加纳的科菲・安南国际维和训练中心(KAIPTC)、设在尼日利亚的国防大学战略研究中心(CSRS)等机构保持联系是必不可缺的渠道。应该通过这些训练中心,积极推进人才交流、信息交流、器材提供和政策讨论等活动。

加强与非洲区域性机构的合作具有重要意义

伙伴关系是定义现代国际和平行动特征的关键词之一。目前在非洲开展的所有联合国维和行动,即21世纪以来开展的所有联合国维和行动,以及将联合国驻黎巴嫩临时部队作为唯一例外的所有大规模联合国维和行动,都是与非洲的区域性机构(非洲联盟:AU)或准区域性机构(西非国家经济共同体:ECOWAS、南部非洲发展共同体:SADC、政府间发展组织:IGAD等)合作开展的。

正如2015年联合国秘书长工作报告中提到的那样,这种伙伴关系型的维和行动已经不再是例外,而是常态性的规范(*1)。如果不能向联合国本部派遣部队,那就只能与那些和联合国结成伙伴关系的非洲区域性机构合作,从侧面支援这些组织,由此彰显自己的存在感了。

地处东北亚的日本,并不属于开展实质活动的区域性机构,所处环境在现代世界上是非常罕见的。这一点严重阻碍了日本扩展国际和平行动的广度。为了克服这个问题,日本只能与那些正在积极从事日本感兴趣的国际和平行动的非洲区域性机构加强合作。

具体来说,希望日本将积极支援准区域性机构开展的活动作为切入点,确保日本人才获得国际和平行动现场经验的渠道。希望日本通过积极、多角度地支援非洲准区域性机构进行的外交努力,巩固政府间合作的基础。自卫队在吉布提拥有基地,能否支援非洲联盟在索马里的活动呢?

将构建跨地区伙伴关系作为“印太战略”的一部分给予系统性的定位,这是更进一步的工作。希望日本在“印太战略”中定位日本与非洲的关系构建,通过国际和平行动加强关系,进而实现“印太战略”自身的强化。为此,在非洲与那些极具存在感的区域性机构和准区域性机构合作具有决定性意义。

将新型国际和平行动的参与方式纳入防卫大纲

本文着眼于不派遣部队的国际和平行动时代,讨论了应该在防卫大纲中提出以“技术”“能力建设”“伙伴合作”为关键点的新型国际和平行动的参与方式这一问题。

无论如何,我们都需要转变思路。希望新防卫大纲不要对前景渺茫的现状敷衍搪塞,而是积极提出旨在发展脚踏实地、切实可行的国际和平行动的政策立场。

标题图片:结束南苏丹联合国维和行动(PKO)后,陆上自卫队设施部队队员参加队旗归还仪式。帽子上佩戴着联合国旗帜徽章(2017年5月30日于东京都新宿区防卫省,时事社)

(*1) ^ Secretary-General’s Report “Partnering for Peace: Moving towards Partnership Peacekeeping,” UN Document S/2015/229, 1 April 2015, para.57.

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