岸田政权的经济安全保障战略:第一步或是完善“防守”工具

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岸田首相欲制定的《经济安保推进法》的框架已逐渐清晰起来。本专题将就“加强供应链”等法制建设方面的主要论点展开解说,探讨日本政府的深层次战略考量。

提交《经济安全保障推进法案》或许是岸田内阁2022年的重要课题之一。本届政权成立已经三月有余,我们也可以看出些端倪了。在此,笔者将把各种碎片化的论点串联起来,尝试探讨岸田政权意欲推行怎样一种经济安全保障战略。

向西方国家看齐的战略

眼下,岸田政权将制定《经济安全保障推进法案》作为首要课题,由经济安保担当大臣小林鹰之牵头,正在全力推进制定法案的相关工作。尽管这项法案的细节尚未公布,但综合媒体报道的信息来看,新法案似乎将在四大领域制定法律法规。这四大领域分别是加强供应链、巩固科学技术基础、非公开专利制度、保护和维持核心基础设施。其中,被认为必须优先推进的是非公开专利制度。

通常来说,专利是要公开的。专利制度实质就是,基于公开的技术信息,规定无专利权者不可使用相同技术以避免侵害专利作为前提,如要使用相关技术,必须支付专利费用的这样一种制度。因此,专利一直采用公开原则,而与此同时,这意味着涉及安全保障的机密技术信息也会被公开。尤其是人工智能(AI)和机器人技术等原本作为民生技术而开发的技术被转用于军事目的的事例屡见不鲜,中国推行“军民融合(civil-military fusion)”,导致难以界定一些技术到底是军用还是民用。

之所以将推出非公开专利制度作为优先课题,是因为日本也拥有不少这种具有高度军民通用性的新兴技术相关专利,政府越来越担心在毫无防备的情况下公开这些技术会引发问题。不过,自民党和经济产业省优先着手制定非公开专利制度更重要的原因还在于,经合组织(OECD)成员国中,只有日本和墨西哥尚未建立这种制度,日本的所有专利都是公开的,因此政府担心如果日本的技术外流,被中国、俄罗斯和朝鲜等潜在战略竞争对手加以利用,会遭到西方各国的抨击。

换言之,我们可以说岸田政权的经济安全保障战略重视的是,首先要弥补日本的制度性短板,让国际社会认同日本是一个负责任的国家,向其他国家(西方国家)已经推出的制度看齐。

调整供应链是当务之急

其次,加强供应链也是关注的重点。这不仅仅是日本的问题,美国2020年2月也发布了总统令,要求调整本国供应链,欧盟也在欧洲议会上讨论了供应链的韧性(resilience)问题。自由贸易深入人心,全球市场得到进一步融合,作为战略竞争对手的中国早已深度参与到全球供应链当中。在意识形态、政治体制、人权概念和军事等各个领域都有矛盾分歧的美中两国,在经济上也是一种高度相互依存的关系,如果国家矛盾激化,中国很可能会采取经济制裁和出口管控等措施,动用经济上的强制力量对日本和美国进行打压。实际上,这已经成为中国针对存在矛盾分歧的对手施加经济压力的惯用手段。例如,中国为给台湾施压而限制进口菠萝等产品,为了报复要求世卫组织调查武汉病毒研究所的澳大利亚而停止进口该国农产品、煤炭和铁矿石。

针对这种压力,可以采取的应对措施包括减少对作为战略竞争对手的中国的依赖,实现零部件、原材料等进口多元化,在重要战略物资方面增加储备,等等。虽然尚不清楚法案中会以何种方式提及这一点,但至少首先必须重新调研供应链问题,了解日本目前在多大程度上依赖于中国。

关于加强供应链这个问题,日本已经在芯片领域开展了相关工作。芯片被广泛运用于所有电子产品,是一种战略性极高的零部件,而日本的尖端运算芯片几乎完全依赖于进口。另外,新冠肺炎的全球大流行促使用于生产游戏机和智能手机的芯片需求激增,另一方面,寒潮和工厂火灾等原因导致供应吃紧,引发了全球性的芯片短缺。

在这样的背景下,日本政府已经认识到,为了保证芯片的稳定供应,也有必要在日本国内加强芯片生产体系。因此,政府向全球最大的运算芯片制造商台湾的台积电承诺补贴一半建设费用,成功吸引其赴日建厂。关于芯片这样的战略物资,政府采取了具有高度政治优先性的政策,不惜给予巨额补贴也要确保稳定供应。

维持核心基础设施的重要性

岸田政权的另一个政策优先课题是被称作“数字田园都市构想”的行政体系数字化升级,主要内容是建设完善国内数字基础设施和实现数字化转型(Digital Transformation)。在应对新冠疫情方面,日本还在使用传真来通报疫情信息,给民众发放抗疫补贴时也用的是纸质资料,而且疫苗接种记录也没有实现电子化,所以导致大量的事务性劳力消耗在了统计接种情况等工作上。为了改革这种状况,人们期待政府能够引领推进数字化转型,进而促使民间企业活动和地方政府工作也发生转变。

在此过程中,支撑数字化转型的基础设施建设具有重要意义。目前,政府正在通过积极编制市町村级别光纤建设预算等方式推进发展政策,而今后的问题在于数据中心。日本的数据中心主要集中在云服务需求较大的首都圈和关西圈,单极化集中现象酝酿的风险正在不断升高。鉴于这种情况,有必要实现数据中心的分散化,建设完善所需的基础设施,采取旨在帮助这些设施抵御网络攻击或物理攻击的措施,以及调查清楚这些基础设施在多大程度上依赖于作为战略竞争对手的中国的产品。

针对这些问题,岸田政权的应对工作还不够到位,但政府内部已经启动相关讨论,想必在今后的战略中会逐渐得到反映。

管控尖端新兴技术

科技是国际竞争极为激烈的一个领域,尤其是新兴技术(emerging technologies),能否在这些技术上获得优势,将会决定对别国依赖度的高低。因此,政府认为有必要进一步投资科技领域,但这是多年的遗留问题,恐怕不是一朝一夕可以解决的事情。

不过,必须避免日本开发的尖端新兴技术被转移到他国或被转用于军事目的。为此,政府将界定可能会被转用于军事目的的新兴技术领域,限制中国留学生在这些领域学习日本技术。同时,或许也有必要限制含有这些技术的产品出口到外国。可以推测,岸田政权认为,界定日本拥有优势的技术,避免其他国家将之转用于军事目的的做法最终将有助于日本的安全保障。

制定超越“防守”姿态的下一步战略

从现阶段而言,岸田政权的经济安全保障战略将完善上述四大领域的法律和政策工具作为了首要课题。然而,其目的终究只是单纯地完善工具,但从整体战略上看还说不上是完善了工具。

不过,我们隐约可以看到的是岸田政权的经济安全保障政策将坚持“防守”的姿态。非公开专利制度、加强供应链、完善和保护重要基础设施等工作追求的是改善技术外流和依赖他国的问题,希望由此提高战略自主性,避免受到他国的干预和施压。巩固科技基础也是为了在日本拥有优势的领域保持优势,避免技术外流,“防守”的姿态十分鲜明。

在这样的背景下,作为全球第三大经济体的日本将如何把自身市场的实力和新兴技术方面的优势转化为地缘经济(geo-economics)实力,以及如何运用这种实力为建立国际秩序发挥作用,恐怕这将是下一步的战略课题。

标题图片:岸田文雄首相(中)和经济安全保障担当大臣小林鹰之(左)为“经济安全保障法制筹备室”揭牌(2021年11月19日,东京都港区,时事社)

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