检验日本移民政策的试金石：特定技能制度的前景

用工荒催生的“特定技能”

2018年12月，经过自民党和在野党在国会上的激烈辩论，政府决定修改出入境管理法，新设“特定技能制度”这项新的在留资格。近年来，用工荒问题日益严重，频频出现“用工荒倒闭”的现象。加上经团联也提出了请求，终于促使政府开始认真对待这一问题，探索在蓝领行业以正式雇员身份招聘外国劳动者。结果，被称作“特定技能”的在留资格应运而生。特定技能分为两类，一是在留期限不超过5年且不允许携带家人的1号资格，二是允许更新在留资格的2号资格。目前，适用行业限定为14个蓝领行业。

日本已经陷入离不开外国人的窘境

去年夏天，山形县一位市长专程来到东京与笔者进行面谈。他希望了解“如何才能增加外国居民的人数”。虽然此前已经千方百计地激发城市活力，一直遵照政府指示实施地方振兴事业，但始终未能遏制住人口减少的势头。照此下去，城市将走向末路。于是，剩下的办法只能是吸引外国人前来定居，他想通过我了解具体实施方法。正如这位市长的来访所反映的那样，苦于人口减少的日本国民已经逐渐开始大幅转变观点，以前认为“外国人会对安全、安心的社会造成威胁”，现在则考虑“应该如何增加外国人，促使他们定居下来”。 

另一方面，政府明确表示新制度并非移民政策。2018年12月10日，国会闭会之际，安倍晋三首相对修改入管法一事做出如下评论：“有人担心此次的新制度是否就是移民政策，本人早已表示这并非所谓的移民政策。我们对接收人数设置有明确的上限，并且会限定时间。并非大家担心的所谓移民政策。”可以说，这番讲话是为了回应国民对移民的高度过敏、对治安的担心。

从现实情况看，日本民众对移民的排斥情绪正在快速减弱。或许可以说原因在于，过去五年间，外国游客人数增长到了一年2000万人，而治安并没有出现恶化。而且日本人口减少趋势进一步加剧，促使许多国民切实感受到如果没有外国人，日本社会根本无法正常运转。 

换言之，国民已经逐渐变得愿意接纳移民，而政府却将之视为危险，两者的认识之间出现了分歧。

政府依旧主张新制度“并非移民政策”——这会产生哪些问题？政府将新政策定义为“应对用工荒的措施(*1)”。但把接收外国人视作权宜之计的认识，无助于解决人口减少这个对于日本而言最重要的课题。如此一来，虽然特定技能设有可以定居的2号资格的规定，但具体路径并不明确，对象行业也限定在了建筑和造船两个行业。这是因为在去年末的国会讨论中，部分保守派议员质疑2号资格“就相当于移民政策”。 

据预测，本世纪20年代时，日本的人口减少规模将达到远超四国地区的总人口（380万人）的550万人。考虑到这一情况，若不积极接纳优秀外国人才并促使他们定居下来，显然会对日本社会的可持续性产生消极影响。 

地方特产都出现了外国人在整个产销链条唱主角的情况

今年4月，应四国一家电视台的邀请，我有幸参加了一个新闻类节目。让我吃惊的是，据说在四国地区的四个县，拿到在留资格的外国人中，人数最多的是技能实习生。在少子老龄化导致劳动人口急剧减少的四国地区，技能实习制度带来的外国劳动者正在迅速增多。如果没有技能实习生，那么蜜柑、乌冬、鲣鱼松等四国特产将无法维持生产。尤其是乌冬，甚至已经出现了技能实习生生产、留学生销售、外国游客食用的局面。四国曾是日本外国居民和游客最少的地区，许多本地人尚未注意到基础产业完全依赖于外国劳动者这样一种变化。而且在纠正对外国人的偏见和设立外国人咨询窗口方面的工作还相当落后。 

技能实习制度推出以来，实习生劳动环境和人权保障等问题常常被推到舆论的风口浪尖。但其实产业政策也面临着巨大的问题。如果每次出现用工荒，企业就利用技能实习制度来解决眼前问题，那么企业本身就会陷入人工费被固定在最低薪资水平的体质状态，将来会逐渐丧失雇佣日本人的能力。技能实习生最长只能在日本待5年，这么短的时间不可能实现技术的传承。换句话说，这可谓是一种将劳动者当作一次性消耗品的体制。

本来，企业通常会尽可能地录用优秀人才，为他们提供OJT（社内培训）和职业培训机会，将其塑造为可以独当一面、为企业建功立业的人才。由此提供具有更高附加值的产品和服务，这才是理想的发展模式。另一方面，无论技能实习制度还是特定技能制度，都没有对外国劳动者的学历设置门槛要求。企业之所以乐于接收这样的劳动者，或许是抱着权宜之计，用完了事的心态。依赖于这种雇佣体系的企业不断增多，将会导致只顾眼前利益的企业越来越多。这并非正确的产业政策。恐怕会导致日本企业的体质发生变化，最终演变为依赖于低工资（发展中国家型）的产业。

将来应该如何运用技能实习和特定技能？ 

邻国韩国从上世纪80年代中后期开始实施近似于日本技能实习制度的“产业技术研修生制度”，2004年时设置了三年的过渡期，将于2007年完全切换到了类似于特定技能的“外国人雇佣许可制度”。 

众所周知，日本的技能实习制度原本是旨在为国际社会做出贡献的一种制度。而后来在执行中被扭曲，成为了一种为中小企业提供廉价蓝领劳动力的制度，还一直这样运用了20多年时间。然而，既然在蓝领行业出现了特定技能这种新制度，那么正确的做法就应该是将技能实习制度适用范围严格限定在原来设想的国际贡献事业方面，或者予以废除。

外国实习生出席关于新在留资格和外国劳动者问题的听证会，2018年11月8日，国会内（时事社）

截至2018年末，技能实习生人数为328360人，同比增长了多达19.7%。特定技能制度要求给予与日本人同等的待遇，并且保障他们跳槽的自由。但技能实习制度不允许随意跳槽，而且大多适用最低工资标准，对于企业而言，技能实习制度可谓是绝佳的制度。无论条件多么恶劣，劳动者都无法跳槽，所以企业也无需改善待遇。另一方面，从实习生的角度来看，即使掌握高端技术，也不能到其他企业工作，所以这种制度会阻碍他们掌握技能，而帮助他们掌握技术才是创设制度的初衷。

本来，既然制定了特定技能制度，那些过去运用技能实习制度的企业都应该切换到新制度。政府也应该将目前限定为两种类型的特定技能适用范围扩大，并且全面允许朝着最终可以实现永住和携带家属的2号资格过渡。

在日本国内，许多地方上的中小企业都依赖于技能实习制度，要彻底切换固非易事，但仍然有必要在设定数年过渡期的基础上实现全面切换。

原因在于，只要技能实习制度规定不能改变雇主（不允许跳槽），那就相当于一直处于违反劳动基准法的状态。恐怕国际社会对日本的看法也将变得越来越糟。特定技能的创设，让全世界对日本寄予了巨大的期待，认为苦于人口减少这一严重问题的日本已经在接纳移民方面迈出了重要的一步。然而，如果发现最终只是表面形式的变化，恐怕此前的期待就会化为失望。 

截至2019年8月，从海外引入日本的特定技能1号在留资格获得者仅有119人。最终局面是技能实习制度朝着特定技能制度方向顺利过渡，特定技能制度得到发展；还是特定技能制度碰壁，而程序违规、黑工、侵害人权等问题山积的技能实习制度不断壮大？或许可以说，特定技能制度的发展状况，将是检验日本将在作为人口减少对策的移民政策上真正能下多大功夫的试金石。 

标题图片：新在留资格／在食品加工工厂工作的越南技能实习生，2018年8月30日，埼玉县加须市（时事社）