“政官关系”的变异：政治主导是否取得了成功？

过去，日本的政府一直被称作“官僚主导”的政府。这里的“官僚”，指的是中、高级国家公务员。虽然如今这种说法多带有否定的意味，但在第二次世界大战后的经济发展过程中，因为有大量的优秀官僚们为政府运筹帷幄，从而得到过积极评价。在国际上的评价更是如此。最有代表性的例子可以说是美国社会学家傅高义（Ezra Feivel Vogel）所著的《Japan as Number One》一书（1979年）。作者对日本官僚的作用大加赞赏，认为和长期雇佣等日本雇佣模式一样，通商产业省和大藏省的优秀官僚们主导经济和产业发展，提升了日本的竞争力。

然而，上世纪90年代初，泡沫经济破灭后，日本经济长期低迷，公款吃喝、贪污腐败等官僚丑闻层出不穷。官僚主导遭到诟病，日本开始推进政治和行政改革，力图向政治主导转变。那么，政治主导是否取得了此前期待的成果呢？本文将回顾面向政治主导而实施的改革，聚焦第二次安倍政权上台以后的政官关系，分析探讨政治主导的实际状况和存在的问题。

扮演“决策核心”角色的日本官僚

在分析现状之前，让我们来回顾一下第二次世界大战后自民党政权下的政官关系。

所谓官僚主导，通常指的是在决策过程中，由官僚掌握主导权，而非国民选出的政治家，那么为什么会出现这种局面呢？图1左边表示的是战后传统的自民党政府内部，内阁、官僚和执政党议员之间的关系。其特点是，本来代表政府的内阁（由首相和阁僚构成），力量较弱，执政党议员和官僚位高权重，两者结成了伙伴关系。

政府的主要工作，是制定和实施教育、医疗等方面的政策，而开展这些工作需要相关法律的支持。通常，各省厅会根据各自管辖业务拟定法律草案，经内阁会议敲定后，提交到国会。尽管这是政府的内部事务，但要制定法律，就必须和执政党沟通协调。

具体来说，就是形成了在内阁会议拍板之前，所有法案都要接受执政党的事前审查这样一种机制。所谓事前审查，指的是一种惯例，即如果没有得到自民党政务调查会相关小组会的批准和总务会全体成员的一致同意，政府不可向国会提交法案。因为即便法案是由政府拟定的，但如果不能在国会上得到占据多数议席的执政党议员支持，最终也无法成为法律。

放眼其他国家的议会，政府和执政党有时也会进行事前商议，但并不会在商议过程中完全敲定法案内容，而是在委员会审议环节展开实质性的法案修改工作。但在日本，法案提交至国会前，执政党就会进行修改，国会审议不过是一种有名无实的形式，专供在野党提提反对意见而已。那种执政党和在野党协商一致后，对政府提出的法案做出修改的情况，是非常例外的。

在政府、执政党和相关行业团体这个所谓的“铁三角”中，官僚们一直扮演着负责凝聚共识和斡旋协调的角色。虽然他们总是身在幕后，但在决策过程中起着核心作用，所以就有了官僚主导的说法。

如果照此来说的话，或许大家会觉得官僚拥有比政治家更大的权限，但自民党政治家并没有对官僚唯命是从。

明确指出这一点的，是美国政治学家约翰・马克·拉姆塞耶和弗朗希斯・麦考尔・罗森布鲁斯。他们在著作《日本政治的经济学——政权政党的合理选择》（1993年）中分析说，自民党的小组会、调查会是专玩“否决权”的。政策和法律的细节工作原则上交由官僚处理，然而，一旦出现有悖于政治家利益的情况，他们就会叫停。

从“执政党官僚内阁制”到政治主导

笔者将执政党与官僚联手的机制称作“执政党官僚内阁制”。从战后重建到实现经济高速发展这段时期，这种机制发挥了作用。虽然出现了官商勾结等弊端，但当时公路、学校、医院等公共基础设施和服务在绝对量上都不足，执政党和官僚这对伙伴在各个领域谋求利益最大化，促进了整个国家公共福利的提升。

不过，经济高速增长止步，特别是泡沫经济破灭之后，执政党官僚内阁制的弊端开始凸显出来。比如，在贸易谈判等问题上迅速做出决策、或对环保和保护消费者等跨部门问题进行综合调整等，要应对这类问题，那么采用执政党官僚内阁制就比较困难了。这是因为内阁，尤其是首相的权限较弱。

于是就展开了旨在实现政治主导的改革，其中最重要的一步是已故桥本龙太郎首相在1996年开始探索的“中央省厅等改革”。该改革始于2001年1月，核心内容是整合中央省厅、加强内阁功能和精简行政组织。

针对公务员制度，以1999年曝出的公务员丑闻为契机，日本制定了公务员道德法。此外还实施了引入人事评价制度等改革，2014年为实行干部公务员统一管理和设立内阁人事局，又对国家公务员法等法律法规实施修订，一系列政治行政改革由此基本。

扭曲的决策过程

第二次安倍政权2012年12月上台以来，一直保持着史无前例的政治稳定。截至2019年8月末，执政历时六年零八个月，在首相连续在任天数和累计在任天数两个指标上，已达历代首相第二位。在平成时代的大约30年间（1989-2019年），包括现在的安倍晋三首相在内，一共产生多达17位首相（平均在任时间不到两年），如此来看，第二次上台以来的安倍政权着实令人惊叹。另一方面，在决策过程中则存在许多问题。其背景之一，在于政官关系的质变。 

“三支箭”“劳动方式改革”“一亿人口总活跃”“人生100年时代”等等，标题醒目的政策层出不穷。之前的政策都还没有得到检验，每隔半年就有新政策粉墨登场。同时，冒出了名目繁多的委员会架构来（许多并非依据法律成立）研究这些政策。政府文件中几乎没有针对问题之所在的分析，全是计划或方针之类，营造出一种“在卖力干活”的感觉。

此外，教育无偿化和推迟上调消费税率等重要政策，缺乏基于科学数据的研究讨论，总是依赖官邸手下的少数人之言，早早地就先给出了结论。出于对选举的考虑，针对社会保障和“岩盘规定”（指因受到政府部门和行业团体的强烈反对而难以轻易放宽和废除的规定——译注）等方面的结构性改革态度消极。虽然官邸主导的决策过程效率很高，但执政党和政府内部没有充分凝聚共识，而且科学分析论证也不够严谨。

官僚“揣度”强势官邸

那么，为什么决策过程会发生劣化呢？一大原因，便是2014年的国家公务员制度改革。改革后规定，任命审议官以上的高级公务员时，需要首相、官房长官和大臣商议决定。政府整体统括高级公务员的人事管理——当初这个目的是正确的，但现在产生了副作用。

由首相等人商议决定的机制，本来是将先前由正副官房长官构成的阁僚人事商议委员会法定化，但现在官邸却变本加厉地干预部委的人事工作。因为根本不存在明确的标准，所以即便是恣意的人事安排，只要以量才适用为由，就能得到认可。官僚们总是揣度官邸的意思，避免发出逆耳声音。由于更多地需要应对政治家的能力，所以基于专业知识的分析受到轻视。这就导致政府对经济财政的中长期预测愈发过于乐观，估算数字出现偏差。

总而言之，强势官邸已经让官僚“政治化”。只是，这并非是在安倍政权下出现的新问题。因为官僚一直在决策过程中扮演着负责协调政治家和行业之间利害关系的角色。

公务员制度改革的必要性

那么应该如何是好呢？公务员制度建立在要让公务员干什么这样一种哲学之上。任用公务员有两种办法，一种是依据能力选拔的择优任用，另一种是由政治家选拔的政治任用。前者以英国为代表，重视专业性的分析和研究；后者以美国为代表，重视政治协调（参照图2）。但英国也有政治任用的首相和大臣特别顾问，而在美国，处长和科长原则上也采用择优任用方式。

日本的问题在于，原则上规定一般公务员为择优任用，但实际上又有可能采用政治任用，而且选用外部人才也一直受到限制（闭锁型）。在英国，首相和大臣都没有直接任用公务员的人事权。这是为了避免官僚看政治家的脸色行事。同时，为了贯彻择优任用，在选用干部时尤其重视公开招募（开放型）。

人们常说，要实现政治主导，就应该由政治家来掌管公务员人事，但像美国那样，总统以个人喜好来决定人事这种做法就真的好吗？还有德国和法国那样的政治任用模式，要想成为干部公务员，重要的是和特定政治家搞好关系，必须为那些因为政权更替而离职的高官安排好“下凡”的去处和丰厚的退休金。 

考虑到这些情况，日本应该以法律设想的英国型作为基本模型。新采用的高级公务员制度，虽然效仿了各个国家的范例，但在具体操作层面，则呈现出似是而非的状态。

改革的第一点，首先应该是高级公务员的选拔方法。目前的机制是从大约600名候选名单中进行挑选，但这种方式难以避免人事决定会带有恣意性。针对局长等级别的职位，应该从符合能力和业绩标准的候选人员中，拟定大致比例为三选一的差额选拔名单，由首相等来定夺。

其次是政治任用如何操作。一般公务员之所以趋于政治化，是因为政治任用的机制不健全。只是作为政治家的助手，其本职工作说穿了就是辅佐首相和大臣，决不能对政府部门发号施令。因此有必要制定行为规范，给他们定下规矩。

然后是内阁人事局的作用。内阁人事局必须收集掌握中央部门公务员的人事信息，如果大臣想恣意安排人事，人事局必须提出异议。同时，还有必要和人事院展开合作，严格执行针对次官（部委副职，该部地位最高的公务员——译注）的人事评估工作。

现行决策过程中欠缺的，是基于数据和证据展开分析研究，首相和大臣在谋求共识的同时迅速做出决断。如果官僚总是揣度政治，那就制定不出好的政策。为此，我们需要有一个公务员制度，来明确政治家和官僚的分工。

行政与政治属于表与里的关系，所以仅靠官僚无法解决问题，但即便如此，纠正论资排辈的人事惯例、挖掘人才以加强专业性，等等，中央部门可以实施的改革也有很多。官僚也需要主动寻求自我改变。

标题图片：内阁人事局举行成立仪式，（左起）内阁人事局局长加藤胜信、内阁人事局担当大臣稻田朋美、安倍晋三首相、官房长官菅义伟共同为机构挂牌（2014年5月30日于东京永田町，时事社）