如何解决首都圈的电力短缺问题？

首都圈电力供应持续告急

2022年3月日本首都圈电力供应告急，这一局面还将持续整个夏季。自梅雨季节结束以来，首都圈已经接连数日发布了电力供应紧张警报。火电站相继关停，核电站重启进度迟缓，当前电力供应形势岌岌可危。

与此同时，从全球来看，俄乌冲突未完，新冠肺炎疫情趋稳，能源需求随之激增，导致石油和天然气供应不稳定，价格也一路飙升。这已然对日本造成了冲击。6月30日，俄罗斯总统普京就位于远东萨哈林岛大陆架的石油、天然气开发项目“萨哈林2号”签署总统令，要求现运营公司将该项目移交给俄罗斯新成立的公司运营，并且让渡全部资产。这意味着俄罗斯政府在事实上接收了该项目。日本也有贸易公司参与该项目，此举被视为俄罗斯对日本政府因俄乌冲突而对俄制裁实施的报复。目前，日本企业能否继续参与还是一个未知数。

其实早在此前，日本产业界就曾发表意见称应慎重考虑对俄制裁的问题。但日本政府坚持与七国集团（G7）步调一致，压制谨慎应对的意见，随波逐流，决定对俄实施经济制裁。为此，日本被俄罗斯列入“不友好国家”名单。从那一刻起，大家就预料到会出现“萨哈林2号被接收”这一幕了。

然而，对俄制裁的决定真的符合日本的国家利益吗？对此，至今仍有质疑的声音。日本石油进口量90%依赖于存在地缘政治问题的中东地区。要实现供给来源多样化，采自萨哈林的石油和天然气具有重要的意义。

目前，尽管发达国家已经对俄实施了经济制裁，但不用说印度、中国，其他许多国家均未加入制裁的行列。俄罗斯通过与这些国家的贸易活动赚取外汇，也并没有遭受多大损失。

虽然采自萨哈林的石油、天然气进口不一定立刻停止，可一旦停止，日本就很难从替代的供应源采购到相应的需求量了。因为全球范围内能源供应都很紧张，价格一直在上涨。据称，日本将为此多付出1万亿乃至2万亿日元（约合人民币500万至1000万元）的采购成本。

就算目前日本还可以继续从萨哈林进口石油、天然气，由于日俄之间的紧张关系不会轻易缓和，在能源供应上，日本也无法再指望俄罗斯了。

火电站是去碳政策的牺牲品

火电站关停是造成电力供应紧张的一个重要原因，那么为何会出现这种情况呢？这是因为，日本政府提出要在2030年将二氧化碳（CO₂）等温室效应气体的排放量较2013年削减46%，到2050年实现净零排放。而火电站的二氧化碳排放量占到日本总排放量的40%，因此被视为去碳政策要解决的最大问题。

加之，日本推行可再生能源固定价格收购制度（Feed in Tariff，FIT），对太阳能发电提供了莫大的支持，使之得到大规模采用，因此电力公司不得不关停火电站。

具体来说，大规模采用太阳能发电致使火电站运转率下降，火电销售额因此减少，最后甚至不够负担维持运转的费用。

由于仍在运转的火电站数量不足，因此当供求关系出现紧张的时候，电力公司就无法保证所需的供电能力了。而太阳能发电受制于天气，供电不稳定的问题始终没有得到解决。在日本，尤其是无法进行太阳能发电的日落到夜晚这段时间，电力供应紧张已成一大问题。今年3月22日，东京电力公司供电区域内就险些发生大规模停电，而当时太阳能发电也几乎没有产生任何电力。

为了稳定供电，原本有必要提供相应的补偿用以维持运转率下降的发电站，但这一思路未能得到重视。因为人们认为对火电实施优惠政策的做法违背了去碳方针，而对电力公司提供补偿助其维持发电站运转的做法违背了电力自由化方针。

当然，电力供应紧张并不只涉及普通家庭，还会对企业经济活动造成重大影响，我们必须想方设法解决电力严重短缺的问题。

重启核电时机渐熟

在这种局面下，越来越多人认为有必要重启已经停止运转的核电站。执政党议员、产业界人士乃至岸田文雄首相，都提到了重启核电的必要性。重启核电不仅可以缓解电力短缺问题，还可以为缓和全球化石燃料供求紧张局面作出贡献，进而拉低燃料价格。

6月13日，岸田首相在参加日本电视台一档节目时说：“若能启动一座核电站，就相当于向全球市场新增100万吨液化天然气（LNG）的供应量。”他再次表达了自己的想法，即迅速重启那些安全性已经得到确认的核电站。受全球能源危机影响，各国都在重新研究核能发电的问题。比如法国，核能发电已经占总发电量的67%了，仍将新建六座核电站以实现碳中和。

日本不也应该先重启那些在毫无法律依据的情况下被迫停止的核能发电站吗？

要想重启核电，政府首先必须展示出坚定的态度。否则，很难想象过去十年都迟迟无法重启的核能发电能够重振旗鼓。

至于阻碍核电重启的因素，主要在于依照日本原子能规制委员会新监管标准实施的安全审查工作进展迟缓。此外，像柏崎刈羽核电站（新潟县）和东海第二核电站（茨城县）那样，尽管不存在法定义务，但得不到地方政府的同意也成为一种阻碍。

不过，尽管修改后的监管标准对现有核反应堆具有追溯适用（backfit）的效力，但有必要因此全部关停吗？此举缺乏可靠的法律依据。除了日本，其他国家都没有这样做。

《核反应堆等规制法》并未规定核电站在根据新标准改造升级阶段有义务关停反应堆，但由于原子能规制委员会拥有宽泛的裁量权，所以被解读为依据裁量结果可以要求核电站关停反应堆。

然而，在达到新安全标准之前，核反应堆是否要关停，或者要制定多长时间的过渡措施，诸如此类问题如何定夺并没有明确的法律依据。结果，除了基于日本原子能规制委员会拥有的裁量权做出的行政指导以外，找不出其他关停的理由。而日本原子能规制委员会也没有出示正式文件要求核电站即刻适用全部具有溯及力的新标准。

在达到新标准之前，核电站现有的建造许可证在法律上仍然有效。只要原子能规制委员会改变方针，允许核电站在制定充分的过渡措施，继续运转的同时，逐步适用新标准，那么重启就有可能实现了。

停止征收FIT附加税

此外，作为减少电费负担的措施，国民民主党在参议院选举的追加承诺中提出“停止征收FIT附加税（为负担可再生能源采购费用而向电力消费者征收的附加税），使年均电费支出减少大约1万日元”。目前，FIT附加税占电费的10%左右，预计今后将进一步上调。如果停止征收这项税金，就能减少电费支出。

顺便提一句，国民民主党在选举承诺中提出以财政预备费用填补FIT附加税减收的部分，这个方案不具有可持续性。

简单地停止征收FIT附加税是不可取的，因为那将对可再生能源企业的财产权构成侵害。政府需要采取措施以避免FIT给国民造成更大的负担，包括停止新项目竞标，大幅下调过去以高价中标但尚未动工的FIT项目采购价格。

电力自由化陷阱

重启核电站在短期内可以缓解电力短缺问题，但如果继续沿用现行的电力自由化、发输电分离政策，那么日常的火电运转率将会进一步下降，越来越多火电站将无法维持经营，最终关停。

推行电力自由化以前，日本全国被划分为10个片区，各个片区内由垂直整合的电力公司承担着供电义务。为了兼顾稳定供电和经济效益，这些电力公司在运营上融合了发电、输电、零售业务，尽力做到整体最优。之所以能够实施新建核电站这样的超长期投资，也正是因为过去电力公司都是垂直整合的。

然而，按照现在的体制，发电企业和零售企业分散，各自追求局部优化，形成了事实上无人承担供电义务的局面。所以从经济合理性的角度来说，发电公司关停运转率低的火电站是“正确”的做法，但长此以往，就会出现电力供应紧张的问题。早在十年前有识之士就指出过这一点，如今已然应验。

作为亡羊补牢之策，眼下或许可以采用按装机容量增加购电金额的方法。如此一来，即使是运转率下降的火电站，发电企业也能得到激励，继续维持运转。

但根本问题是日本缺乏对供电整体负责的主体。在电力自由化的名义之下，日本拆分、削弱了大型电力公司，而政府通过各种制度保障稳定供电的方针并没有成功，最终陷入了电力短缺的境地。从长远和战略性的视角来看，要实现稳定供电，恐怕还是需要对供电整体负责的、有力的整合型电力企业。

如果不放弃电力自由化，恢复以前的垂直整合体制，那么无论政府如何干预，制定何等具体的市场规则，供电稳定、电费低廉恐怕都无法实现。

标题图片：2022年6月29日傍晚，因预计出现供电紧张，东京晴空塔推迟了照明开启时间（时事社）

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