岸田政权的核能政策大转向，核电“推广”与“限制”的分离方针发生动摇

从“尽可能降低”到“最大化利用”

2023年2月10日，岸田文雄内阁召开内阁会议，敲定《旨在实现绿色转型（GX）的基本方针》，在核能政策上做出重大转变。

此前，安倍晋三内阁、菅义伟内阁表达的一贯立场是，一方面将推进核电站的重启，另一方面将“尽可能降低”核电依存度，现阶段并未设想过要新建或翻新改建核电站。

相对于此，岸田内阁的GX基本方针明确提出，将“最大化利用”“有助于保障能源安全，零碳效应良好的”核能，致力于开发建设新一代创新型反应堆(*1)，首先将在已确定废除反应堆的核电站厂区内进行翻新改建工作。

其次，决定从累计运转时间中扣除福岛第一核电站事故后依据新规制标准实施审查，以及因为法院下达暂时处理命令等原因而暂停运转的时间，由此延长此前规定的“原则上40年，最长60年”的核电站运转寿命。基于这一基本方针制定的《GX零碳发电能源法》于5月31日获得通过(*2)。

福岛第一核电站事故造成的创伤至今仍未痊愈。起初评估的反应堆销毁作业最长需要40年时间，但后来又发现无法取出多达约880吨的核残渣，完工之日由此变得遥遥无期。即使到了2023年，横跨7个市町村的“返乡困难区域”总面积仍然多达337平方公里，且仍有26808名福岛县民众还在其他地区避难（截至8月1日。福岛县政府发布数据）。8月24日，日本政府不顾当地渔民的反对，开始向海洋排放含有放射性物质氚的所谓多核素去除设备（ALPS）处理水。在人们对核电站安全性依然深感不安的背景下，日本的核能政策为何发生了转向？

东京电力福岛第一核电站，2023年8月24日（图片：时事社包机拍摄）

安倍和菅义伟内阁均对转变政策态度慎重

考虑到福岛第一核电站事故之后，后期费用（废弃燃料再处理费用、放射性废弃物处理费用、反应堆销毁费用）、事故风险防范费用，乃至建设费用、安全措施费用大幅上升等因素，核电站的发电成本已经谈不上低廉。但就现有的核电站而言，如果只考虑燃料费用，发电成本确实比较低廉，有助于抑制电价上涨。另外，核电站即使是在停止运转期间也需要支出金额庞大的维护管理费。

因此，电力公司、产业界、经济产业省一直强烈要求重启按照新规制标准接受审批而暂停运转的核电站。同时，从安倍内阁的时代开始，他们就以控制发电成本、保障稳定供电、提高能源自给率、实现旨在应对气候变化的零碳化转型为由，一直宣称今后也需要核电，要求在能源基本规划中明确写入新建核电站的内容。因为如果不新建核电站，那么核电相关的专业人才和技术就会不断流失(*3)。

但首相官邸担心会影响内阁支持率，便一直宣称现阶段并未设想过新建或翻新重建核电站。这是因为，朝日新闻的舆论调查显示，赞成重启核电的受访者比例只有30%左右，而反对者占比在50%到60%之间浮动，民众始终对核电冷眼相待(*4)。

菅义伟内阁也沿袭了这一方针。菅义伟首相曾起用脱核派的河野太郎和小泉进次郎担任阁僚，致力于发展可再生能源。岸田首相在政权上台之初也曾表示“并没有那么热衷于”转变核能政策(*5)。岸田在著书中写道，“我的想法是，未来应该将把海上风力、地热、太阳光等可再生能源变成用于发电的主力能源，不断降低对核电的依存度”(*6)。

能源价格飙升和日元贬值为推广派送来神助攻

不过，后来核电推广派迎来了“神助攻”。那就是能源危机的到来。进入2021年以后，欧美各国新冠疫情的影响逐渐减弱，能源消费量开始增加。此时生产量跟不上消费量，导致能源价格开始上涨。由于消费也趋于活跃，物价大幅上涨，使得各国纷纷决定加息。而日本则坚持实施超宽松货币政策，日元持续贬值，以日元计价的石油和天然气价格进一步上涨。此外，2022年2月24日俄乌冲突暴发后，资源供应受到影响，能源价格急剧上升，导致电价大幅上涨。

另一方面，为应对气候变化也需要推进零碳化转型，火电站的新建计划全部搁置，效率低下的老旧火电站也相继关停。这导致整个日本的供电能力下降，就像2022年3月东京电力公司辖区和东北电力公司辖区首次发布“电力供应紧张预警”所反映的那样，日本出现大面积停电的风险已经升高(*7)。

面对电价上涨和电力短缺问题，舆论也开始发生变化。朝日新闻2022年2月实施的舆论调查显示，反对重启核电站的受访者比例已经低于50%(*8)。岸田首相的政务秘书官岛田隆原来是经济产业省的事务次官，还担任过实质上已经收归国有的东京电力公司的董事。岛田在就任秘书官不久后就表示“从本届政权开始着手翻新重建核电站也未尝不可”(*9)。经济产业省内部认为“必须立刻做出决断”的呼声高涨(*10)，岸田也提出“与其继续使用老旧电站，不如来个焕然一新”，开始推动新建或翻新重建核电站(*11)。

2022年7月10日，岸田赢得参议院选举胜利，迎来一个只要不解散众议院就无需举行大选的“黄金三年期”，7月27日，他召开了“GX执行会议”的首次会议，朝着新建核电站和延长运转时间这一目标方向迈出了第一步。延长核电站运转时间和新建电站要在至少10年以后才能见到成效，无助于解决眼下的能源危机，却被作为一面号召天下的大旗祭了出来(*12)。

如上所述，原本就一直盼望政策转向的产业界、电力公司和经济产业省利用能源危机实现了核能政策的重大转变。那么，岸田为什么选择了一条和安倍、菅义伟不同的道路，甚至不顾内阁支持率下降的风险，毅然决定转变核能政策呢？

“我做了连安倍都没能做到的事情”

在就任首相以前，岸田一直被诟病“看不出有什么理想抱负”。而就是这样一个岸田，不仅大幅调整了核能政策，还在2022年12月修改了“安保三文件”，提出日本要拥有敌方基地打击能力（反击能力），在安保政策上也做出了重大转变。

据说岸田曾用一种难掩激动的语气对身边人说“我做了连安倍都没能做到的事情”。另外，岸田在2023年1月4日的记者会上，曾表示岸田政权的历史作用是“以不撞南墙不回头的决心从正面挑战已经刻不容缓的课题，不断找到一个又一个的答案”，提出要实施“异次元少子化对策” (*13)。

总而言之，岸田并不是想做事才成为首相的，而只是把当首相作为了目标。于是我们可以认为，他试图通过着手解决“刻不容缓”的难题，在政府和自民党内赢得口碑，进而提高政权的凝聚力，最终实现长期执政。

核燃料循环利用政策失败，最终填埋场选址未定的难题

核能政策的重大转变被指存在诸多课题。关于新建核电站，许多人都质疑是否具有现实可行性。在新一代创新型反应堆中，大家比较看好已被用于欧洲最新型核电站的创新型轻水反应堆，但建设费用预计会达到1万亿日元规模。也可以预想到新建核电站将会引发当地民众的不满。而至于实质性地延长核电站运行时间，有人也提出担忧，到底能否制定可以切实有效应对设计陈旧和设备老化问题的安全规则。

长期以来，六所村的废弃核燃料再处理工厂始终没有建成工期表，相当于核燃料循环利用政策已经失败，加上高水平放射性废弃物（核垃圾）最终填埋场的选址一直没有确定，导致推广核电的主张饱受诟病，这些问题尚未得到解决。同时，许多核电站周边的当地政府都没有制定发生核电站事故时的疏散避难计划，而且就算制定了避难计划，发生复合性灾害时能否有效疏散群众避难也还是一个未知数。另外有人指出，鉴于俄罗斯攻占乌克兰核电站的行为，核电站成为军事打击或恐怖袭击目标的可能性更具有了现实意味(*14)。

日本核电站废弃核燃料再处理工厂（青森县六所村）（图片：共同社）

重启核电站的进展也没有那么顺利。针对审批时间偏长的现象，执政党和经济界对原子能规制委员会表达了不满。但审批时间偏长的核电站，大多建在自然条件比较恶劣的地方，电力公司无法证明核电站在遇到灾害时的安全性，由此导致重启工作举步维艰。电力公司提交的材料甚至经常被指存在谬误(*15)。

推广与限制相分离的方针发生动摇

更大的问题是，在做出实质性延长运转时间这个决定时，原子能规制委员会的独立性受到了质疑。2022年7月1日，片山启就任原子能规制厅长官，意味着作为原子能规制委员会事务部门的这个单位的长官、次长、原子能规制技术总监三大领导全都来自经济产业省，经济产业省与原子能规制厅的蜜月关系显得越来越甜蜜。后来曝出在制定《GX零碳发电能源法》的过程中，原子能规制厅与经济产业省资源能源厅相关负责人曾在未向原子能规制委员会提交报告的情况下多次讨论修订法律的问题(*16)。

2023年2月13日，原子能规制委员会开始对法律修订案进行审议，要点是从自己管辖的《核反应堆规制法》中删除运转时间相关规定，转而将之写入经济产业省管辖的《电力事业法》。在委员会委员石渡明认为“难言这是朝着安全方向做出的改变”，反对修法的情况下，破例采用了多数通过方式，以4票赞成1票反对通过了法律修订案。但投了赞成票的几位委员，也提出了“感觉必须遵守别人规定的时限，讨论非常仓促”“（针对运转时间超过60年的核电站的审批方法等）重点问题被延后处理，感觉很别扭”之类的不满意见。人们普遍认为，规制委员会做出这一决定，是急于修法的日本政府对其施加压力的结果(*17)。

为了最大化利用核能，岸田内阁正在动摇基于福岛核事故的教训而采用的“推广与限制分离”的方针原则。但如果由此导致人们对安全管理的信任受损，那么或许发展利用核电反倒会变得更加困难。

标题图片：关西电力高滨核电站（共同社）

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