日本能源新政策：由“摆脱核电依赖”转向“最大限度活用”

核电厂的依赖度“约为两成”

“第七次能源基本计划”表明了，将在应对电力需求成长的同时，达成2050年净零排放目标的方针。

在发电结构方面，计划将可再生能源作为主要电力来源，占比从目前约两成提升到四至五成；核能则从2023年的8.5%，至2040年逐步提高到约两成。至于温室气体排放量较高的火力发电，则规划将现行约七成占比量降至三至四成。

日本发电结构的实绩与预测

※nippon.com日本网根据日本资源能源厅《第七次能源基本计划》概要制作

关于核能，政府将使用程度提高到“最大限度”，并调整原本核电厂40年的运转年限制，明确纳入“容许延役与重建”等内容。由此可见，日本的核能政策可说已出现重大的方向转换。

建立在缺乏确定性的需求预测之上

长期以来，日本的能源政策皆建立在“长期能源供需展望”之上，能源基本计划亦以此为基础。政府此次之所以大幅转向“最大限度使用核能”，其原因主要来自于预期人工智能（AI）与信息产业发展将推升电力需求。

然而，这类电力需求预估与实际用电需求之间，过去曾多次出现过明显偏离。下图《电力需求预测与实绩》是由电力广域营运推进机关（OCCTO）所制作，用以比较电力需求预测值与实际用电量的资料。自2016年起，几乎每年都提出偏高的需求预测，实际用电量却大幅低于预期，这表明电力需求预测在准确性上存在问题。

此次基本计划的修订，是建立在“数据中心需求增加将导致大量用电”这一前提之上。然而，也有观点指出，随着数字化推进，能源效率将出现突破性的改善，反而有助于降低电力需求。在能源需求预测不确定性极高的情况下，据此制定的“能源基本计划”本身就存在根本性的问题。

决策过程存在课题

实际上，这项“能源基本计划”本身就不适于用来应对电力自由化时代所伴随的不确定性。

首先，政府随着能源市场自由化，持续推动市场机制的运用。实际上，包含都市燃气公司与大型电信业者在内的各类企业，已纷纷投入电力产业，在供应方式与价格等面向展开竞争。此自由化所带来的不确定性，在本质上就难以与政府主导的“能源基本计划”相互整合。若要运用市场机制，反而应当摆脱这种以“计划”为前提的思考逻辑。欧洲与美国等率先推动自由化的地区，之所以早已不再采用日本这种“由政府指定供需结构的中央集权式计划模型”，正是出于这样的背景。

其次，是缺乏替代方案的评估。在“能源基本计划”的讨论过程中，几乎看不到为了从复数选项中选出最合适方案而进行多角度比较分析的“替代方案评估”视角。换句话说，日本的能源政策并不存在能应对未来不确定性的“B计划”，这也导致政策僵化。

第三，决策过程本身也存在问题。沿袭既有的“审议会模式”作为决策机制，能纳入的意见范围过于狭隘。以作为核心的“综合资源能源调查会”为例，成员多为与政策有直接利害关系者，难以呈现意见的多样性，完全看不到“公民社会”的参与。

如此一来，即便核电厂运转已成为舆论关注的议题，相关决策却出自少数利害关系者之手，被人如此解读也在所难免。

对经济效益的质疑

核电厂“最大限度使用”在经济上的合理性，其依据极为不透明。

关于核能发电，经济产业省早在2021年时便已认定其并非“经济效益最高的发电方式”。在本次发表的发电成本评估中，核能的成本也高于太阳能，未被视作“最便宜的电源”。

此次计划允许更新老旧核电厂，自福岛核电事故后，首度出现表态有意重建核电机组的电力公司。然而，或许是对新建核电厂的经济效益仍抱有疑虑，关西电力社长森望表示：“确保投资回收的可预见性很重要，因此必须根据国家政策，进行事业环境整备等相关配套作业。”(*1)

为支援核电厂新设，政府也开始着手研讨导入新的电价制度，以确保建设成本得以回收。这一动向也反映出，兴建新核电厂并非只在自由市场机制下就能成立的事业，因此引发了外界对国民负担增加的担忧。

此外，政府虽已核准核电厂延长使用寿命，但如何与新设核电厂政策整合，恐怕也将成为一个问题。

对供电稳定性与气候变化对策的贡献有限

在基本计划中，政府将“确保供电稳定”与“对气候变化对策的贡献”列为最大限度使用核能的原因。然而关于这一点，能期待的效果其实也相当有限。

核能发电的特性，在于能够依靠固定输出以维持一定的发电容量，也就是所谓的“供电稳定性”。然而，随着地震频繁发生导致停机，以及重启计划的不确定性升高，是否能依照计划确保发电容量，也变得难以预测。以2024年为例，核电的平均运转率为30.6％(*2)，显示已难以确信其作为稳定“基载电源”的可靠性。

在应对全球暖化方面，若能以现有核电厂取代火力发电，确实会有成效。然而，若因核能发电运转而必须抑制可再生能源的发电输出，那么对抗暖化的效果将变得十分有限。此外，一般认为兴建新的核电厂需耗时20年，即便完工并产生减碳效益，最快也是2045年之后的事。简言之，新建核电厂在应对全球暖化对策上，根本就“缓不济急”。

获新潟县知事同意重启的东京电力柏崎刈羽核电厂（PIXTA）

解决重要课题以取得国民的理解

最后，核能政策最大的课题，仍在于高放射性废弃物（即所谓的“核废料”）最终处置场的选定，以及福岛第一核电厂报废的问题。只要这些问题仍看不见解决的曙光，核能政策就难以获得国民的理解。

关于“核废料问题”，虽然目前已在北海道与佐贺县共三个町村进行调查，但最终处置场地的选定仍遥遥无期。无论立场是支持或反对核能，这项课题理应在法律中明确注明“必须加以解决”，并同步完善相关制度体系。此外，通过修法明定设置独立的“第三方机构”，以客观评估处置流程，也相当重要。

福岛第一核电厂的报废与灾后复兴，同样是不分支持或反对核能，都必须面对的重要课题。然而，目前的报废作业蓝图缺乏明确的法律根据，仍维持着“30至40年内完成”这类在科学上缺乏实际依据的目标。即便事故至今已过14年，课题依然堆积如山，包括报废工程的整体目标、执行体制、评价体制（需独立的第三方机构）、总费用与负担方式的重新评估、除染土的最终处置、污染处理水的问题，以及与地方社会乃至国际社会的共识形成程序。这一切，都需要进行根本性的检讨。

信息公开与公正评估的必要性

核能政策的顺利推行，不仅需要本国民众的支持，也离不开国际社会的信任。为此，有必要公开政策所依据的相关信息，并在与替代方案进行比较的前提下，建立一套能反映整体利害关系者意见的机制。在政策评估方面，不宜仅止于政府自身的判断，而应通过设立“第三方机构”等方式，确保评估的公正性，以累积市民的信赖。修复市民信任的关键，在于确保决策过程的透明度，并在平时持续进行真诚的对话。

为了让本次的“能源基本计划”获得市民与国际社会的信任，势必得从根本上重新检视政策的决策过程。

标题图片：首相高市早苗（左二）视察东京电力福岛第一核电厂，并听取东京电力控股（HD）副社长小野明（左一）的说明，2025年12月2日，于福岛县大熊町（时事社）

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