日本新“外国人政策”的风险：不具长远思维，便无以实现“有序共生”

将游客和居民一概而论为“外国人”

高市政权1月公布了《旨在接纳外国人和实现有序共生的综合应对措施》，它与2018年创设外国劳动者特定技能制度之后打出的外国人才接纳方针有何不同？

其一大区别，在于新公布的政策不仅涉及居住在日本的外国劳动者、生活者，还涵盖了过度旅游以及包括居住国外的外国人购买土地等在内的对策措施。

然而，游客、海外投资者和外国居民即便同为“外国人”，但他们与日本社会的关联性截然不同，原本是不应该在研究政策方针时被视为同一群体的。将这样的不同群体笼统地纳入“外国人政策”，就难以看清各个具体问题的复杂的利害关系和背景，容易导致“是包容还是限制”这种简单化讨论。

关于针对外国居民的政策，与以往的日语教育、子女教育及就业支持等综合应对措施一样，新公布的措施提出了完善制度的方针。另一方面，新政将参加日语等学习课程作为取得永久居留资格的条件，延长“入籍”（获得公民身份）所需的居住时间等，推进在留管理的“优化”和严格化，强调“有序共生”这一方针。

然而，在强调“优化”方针的同时，政府却没有明确如何看待目前劳动力人口减少的问题，将以怎样的方针来接纳外国人。换言之，到底只是作为短期劳动力来接纳，还是以定居为前提来接纳，抑或是今后将控制接纳力度，政府均没有提出明确的方针。

永久居留批准件数与“入籍”人数未见显著变化

目前，作为“短期逗留人员”的外国人接纳规模正在扩大。从《出入境管理统计》公布的2006年以来的“永久居留资格”批准人数、未批准人数和批准率来看，批准人数在2007年达到峰值后一直在减少。尽管2017年以后出现增加，但并未恢复到本世纪第一个十年后半期的规模，始终在35000人左右波动。批准率（获批人数除以批准和未批准人数之和）也呈现出同样的趋势。

“入籍”方面，相关部门公布了比“永久居留”更为长期的数据，在此仅观察1989年（平成1年）以来的趋势，因为自那时开始公布被拒入籍者的人数。入籍批准人数在2003年达到峰值（约18000人）后开始减少，2010年以后一直在1万人左右波动。批准率始终在90%以上，可以说相当之高。但2013年之后降至95%以下，近年来呈现出下降倾向。

可以认为，无论是永久居留权还是“入籍”，申请者的背景本身都在发生变化，所以无法基于批准率的下降而断言标准正变得越来越严格。但可以看出，相较于在日外国人口的激增，获得永久居留权或日本国籍的人并没有增多。

笔者的研究团队针对居住在日本的外籍人士实施的调查（2018年）显示，关于今后的逗留计划，出生在外国的外籍人员中，只有38.5%表示希望在日本永久居留。即使将调查范围限定于被认为定居性较高的永久居留者或日本人配偶等持有“身份或地位”相关居留资格的人群，这一比例也低于50%。由于协助这类调查的往往是对日本社会具有一定关心或感情的人员，所以从整体旅日外国人来看，具有明确永久居留意愿的人员占比恐怕会更低。

偏向于接纳劳动者和留学生

根据经济合作与发展组织（OECD）的数据，对各国接纳外国人的情况进行比较后可以发现，日本接纳外国人的特点，是偏向于接收短期或长期的劳动者以及留学生，几乎没有接纳此外的其他外国人。

德国、荷兰和法国都在一定规模上接纳了欧盟域内自由流动的欧盟公民和难民（图表上的人道主义接纳），以及居住在本国的外国人的家属（家庭团聚）等非工作或留学目的的外国人；已经脱欧的英国，没有接纳自由流动的外国人，以至留学生的占比比较突出，但接纳外国人家属却不在少数。另外，韩国更加偏向于短期工作。

“持续短期逗留”所潜藏的问题

日本政府积极接收外国劳工，开辟了可以让他们长期居留的路径，却不认可他们以“移民”身份在日本社会永久居住。前述数据和调查反映了日本不实施“移民政策”的立场态度，证明了政府是将他们作为“短期逗留者”来推进外国人接纳的。

据媒体报道，在此次研究综合应对措施的过程中讨论了总量限制问题，而公布的“育成就劳”和“特定技能”资格获得者的接收总量，与目前的规模没有明显变化，保持了积极的接纳方针。

另一方面，正如严审永久居留资格和入籍的政策所反映的那样，以“永久居留”为前提的在日居留路径受到限制。换言之，可以说是进一步强化了将外国人作为“短期逗留者”加以接纳的状态，而这种“持续短期逗留”形式的定居，潜藏着一些问题。

日本一直期待外国劳动者能够填补日本人倾向于回避的劳动环境相对较差的工种需求。下图依据现阶段最新的人口调查数据（2020年），按国籍列出了非正式员工的占比。外籍非正式员工的占比较日本籍非正式员工更高，尤其是日本籍男性中，非正式员工占比仅为14%，而巴西籍人员的该占比达到53%左右，印尼籍为45%，越南、尼泊尔、秘鲁籍也有40%左右。女性也是如此，上述国籍的人员，以及菲律宾、泰国籍人员的非正式员工占比较高。

非正式员工面临经济形势恶化导致失业的风险。现有研究也指出，雷曼危机期间的失业风险和新冠疫情期间工作时间减少的问题，在外国劳动者身上表现得尤为突出。换言之，企业往往存在着一种倾向，即利用外国员工来灵活调整用工，以应对经济形势的变化。

从短期角度来看，企业利用外国人作为用工调节器的做法非常便利。同时，对劳动者而言，当他们一心想出外务工赚钱时，相较于就业的稳定性，可能更重视的是到手的钞票。但是，即使原本他们想着将来要回国，后来逗留时间变长，最终变成定居的这种现象，在外国劳动者接纳国也十分常见。日本的养老金制度是由在职期间的就业状况来确定养老金数额的，所以如果外国人一直是非正式员工身份，或者工资很低，那么就有可能无法获得足以维持晚年生活的养老金。

国籍导致的社会“不平等的代际传递”与割裂

现有研究指出，父母一代的经济状况会对子女的教育程度造成影响。尽管外籍小孩的高中升学率在逐渐上升，但退学率较高，高中毕业、考大学依然存在障碍。如果外国人的子女无法获得平等的机会，只能找到和父母一样劳动环境相对较差的工种，那就可能跨代发生因国籍造成的社会和经济状况的割裂。可以认为，移民接纳国的社会割裂就是在这种“不平等的代际传递”过程中发生的。

现在以“持续短期逗留”形式接纳外国人的做法，难言具有长远思维，也称不上真正意义上的“有序接纳”。对日本而言，如果政府认为有必要以定居为前提接纳外国人，那么就应该从正面承认这一点，向民众做出解释，并完善相关制度。

标题图片：大量游客在东京涩谷的全向十字路口穿行（2026年1月20日，共同社）

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