La reforma institucional del sector eléctrico

En respuesta al grave accidente sufrido por la central nuclear Fukushima Daiichi, operada por la Compañía Eléctrica de Tokio (TEPCO, por sus siglas en inglés), Japón se está replanteando su política energética.

El gran interés que despierta este tema en la ciudadanía provoca animados debates y no resulta fácil hacer previsiones sobre la dirección que tomará este asunto en el futuro. Pero lo que puede decirse con seguridad es que el plato fuerte de este replanteamiento de la política energética será la reforma institucional de las empresas eléctricas, pues el accidente nuclear y la situación que se ha desencadenado en el sector eléctrico y energético en general han puesto de relieve tres grandes problemas.

Monopolio regional, integración vertical y fórmula de los “costes generales”

El primer problema reside en el monopolio ejercido por estas empresas en sus respectivas regiones de implantación: Hokkaidō, Tōhoku, Tokio (que en este caso incluye también las prefecturas de la región de Kantō y parte de la de Shizuoka), Hokuriku, Chūbu, Kansai, Chūgoku, Shikoku, Kyūshū y Okinawa. Tras el accidente, cuando se temía que en la región abastecida por TEPCO la oferta de electricidad pudiera resultar insuficiente, muchos se preguntaban por qué otras compañías regionales en situación más holgada no podían suplir la carencia. Además, a causa de ese monopolio, los consumidores y usuarios no tienen ningún derecho a optar entre diversas fuentes de energía eléctrica y no ven satisfechos sus deseos de acceder a una electricidad más limpia o a menor costo. Sería positivo que, además de disponer de fuentes a gran escala y de alta concentración, como la térmica o la atómica, se produjeran también avances técnicos en otras fuentes que implican una mayor dispersión, como la eólica, la solar y otras formas de energía renovable, para promover de esta forma una mayor competencia entre las empresas eléctricas.

El segundo problema, muy relacionado con la existencia de este monopolio, es la propia organización industrial del sector eléctrico, que sigue un esquema de integración vertical. Como he apuntado antes, la generación de energía tiene una amplia gama de posibilidades técnicas. Para aprovechar convenientemente estas posibilidades es necesario hacer llegar al consumidor, a través de líneas de transmisión, la electricidad generada por estos medios tecnológicos. Pero, siendo las actuales redes eléctricas propiedad de las respectivas compañías, viene dándose una situación en la que las compañías no permiten que sus redes sean utilizadas para transportar electricidad producida por otras empresas, una electricidad que les resulta “incómoda”, o, aunque lo permitan, compran esa energía a unos precios tan bajos que a las empresas productoras –que entran en competencia con las compañías eléctricas– no les resulta rentable continuar produciéndola. Este hecho se deriva de que las compañías eléctricas poseen y utilizan dentro de un modelo de integración vertical tanto los medios de generación como las redes de distribución de electricidad y se ha convertido en un obstáculo a la hora de promover una mayor eficiencia y un menor costo en la generación de electricidad. La red de transmisión es ante todo una infraestructura y, como tal, debería entenderse como un common carrier (unas instalaciones abiertas a todas las empresas de generación de energía).

Hay un tercer problema, que es el relativo al modo de fijación del coste de la tarifa eléctrica. Se ha venido aceptando la llamada fórmula de los “costes generales”, consistente en fijar la tarifa sumando al coste que supone generar la electricidad un determinado porcentaje en concepto de retribución para la compañía. Por esta razón, no ha existido ningún incentivo para que las compañías rebajen los costos de generación. Los mecanismos del mercado deberían introducirse en este sector en mayor medida, pues es un fenómeno que no se observa en los otros bienes que son objeto de transacciones en el mercado.

Todos estos aspectos de la reforma del sector eléctrico están siendo sometidos a debate ahora. Tanto entre la ciudadanía como en medios industriales la opinión predominante es la de que deberían llevarse a cabo reformas como las arriba expuestas. El problema es cómo llevarlas a cabo, pues no parece que esto pueda hacerse partiendo de una iniciativa espontánea de las propias compañías eléctricas. Son reformas que afectan duramente a sus intereses y prerrogativas. Este es el trasfondo sobre el que se está debatiendo la posibilidad de que TEPCO sea sometida al control público.

Una reforma que parta de una iniciativa política

La magnitud de las indemnizaciones que debe pagar la compañía TEPCO, causante del accidente en la central nuclear de Fukushima, ya de por sí pone en peligro su continuidad. Esta, finalmente, ha quedado garantizada mediante la Ley del Fondo de Ayuda al Pago de Indemnizaciones por Daños Nucleares, pero, además de las indemnizaciones, la compañía debe afrontar otros costos adicionales, como los derivados del aumento en el volumen de combustibles fósiles adquiridos para suplir la falta de energía nuclear, por todo lo cual su situación financiera es extremadamente grave. Ahora asistimos a un pulso entre TEPCO, que pretende elevar las tarifas eléctricas y mantener su independencia empresarial, y el Estado, que quiere reformar el sector eléctrico partiendo de una iniciativa política.

Recientemente se ha dado a conocer el contenido completo del Plan General Especial de Negocios (incluye la forma de pagar las indemnizaciones y la racionalización de la gestión empresarial), que el Fondo de Ayuda gubernamental y la compañía esperan definir antes de que termine marzo. El principal tema de discusión, que era la proporción de votos que corresponderá al gobierno en la toma de decisiones de la compañía, se ha resuelto estableciendo explícitamente que bajo determinadas condiciones será de dos tercios del total de votos. En torno a este tema de quién se hará con el control de TEPCO, frente al Fondo de Ayuda y al Ministerio de Economía, Comercio e Industria, que sostienen que para llevar a cabo las reformas es imprescindible la nacionalización efectiva de la compañía, esta –que sufrirá una pérdida efectiva de poder– y el Ministerio de Finanzas –que teme un nuevo aumento de las cargas financieras- han expresado su preocupación ante la obtención de la mayoría por parte del Estado.

Podría decirse que estamos en vías de conseguir un sistema que permita llevar adelante reformas tan ambiciosas como esta reestructuración orientada a reformar el sector eléctrico. Habrá que ver ahora en qué consisten, concretamente, la reestructuración de TEPCO y el resto de las reformas del sector.　

(Escrito el 26 de marzo de 2012. Traducido al español del original en japonés)

Nota de Redacción: El día 9 de mayo, el gobierno dio luz verde al Plan General Especial de Negocios, lo que significa que la nacionalización efectiva de TEPCO es ya oficial. Siguiendo las directrices del plan y a través del Fondo de Ayuda al Pago de Indemnizaciones por Daños Nucleares, en julio de 2012 se inyectará en la compañía un billón de yenes de fondos públicos. El gobierno se reserva el 50% de las acciones de TEPCO, pero si constata que los planes de reforma no avanzan según lo previsto, podrá elevar su presencia en el órgano de dirección de la empresa hasta tener más de dos tercios de los votos, lo que le permitiría hacerse con el control de la misma. (15.06.2011)