Un sistema que “mima” a los funcionarios mayores
Los jóvenes pierden oportunidades de empleo

Horie Masahiro [Perfil]

[31.10.2012] Leer en otro idioma : ENGLISH | 日本語 | 简体字 | 繁體字 | FRANÇAIS | العربية |

Para poder conseguir el apoyo popular a la reforma integral del sistema fiscal y la seguridad social, que incluye la subida del impuesto sobre el consumo, el gobierno, como parte de la revisión de sus políticas administrativas con miras a la reducción del gasto público, lanzó una propuesta de ley que cuenta con disposiciones para reducir el número de funcionarios nuevos y reintegrar a funcionarios veteranos. Exploramos los problemas de coste y gerencia de los trabajadores, a la luz del estado actual de la administración del personal.

Reducción masiva de nuevos reclutamientos y reinserción de los jubilados

El 3 de abril de 2012, la Central de Implementación de la Reforma Administrativa del gobierno (liderada por el propio primer ministro, Noda Yoshihiko) sacó un plan según el cual el número máximo de nuevos funcionarios gubernamentales a contratar en el año fiscal 2013 será de 3780 personas, lo que representa un descenso del 56% respecto a 2009. Desde que el Partido Democrático de Japón (PDJ) llegara al poder, la política de control de reclutamiento para nuevos funcionarios se ha venido estableciendo anualmente, con un límite de 4.783 personas en 2011 y de 6.336 en 2012. El nuevo plan, si comparamos las cifras, resulta especialmente alarmante. Por otro lado, según las “Medidas Básicas Relativas al Periodo de Contratación de Funcionarios y sus Pensiones”, de marzo de 2012, a partir del año fiscal 2013 se irá aumentando la edad de jubilación de los funcionarios en un año cada tres años, desde los sesenta actuales hasta los sesenta y cinco, y para evitar un periodo en el que no puedan percibir salario ni pensión se ha adoptado una política según la cual se volverá a contratar a aquellos funcionarios en edad de jubilarse que pidan ser reinsertados. El gobierno ha decidido considerar una propuesta concreta de reforma del sistema.

En cuanto al control del coste de personal, que había formado parte del programa electoral del PDJ, la Central de Implementación de la Reforma dijo en su comunicado del 3 de abril que “ya que hemos pedido el apoyo de los ciudadanos para llevar a cabo una reforma sobre los sistemas de seguridad social y de impuestos, el propio gobierno tiene la necesidad de recortar gastos en áreas como la contratación de nuevo funcionariado”; el control sobre el empleo de nuevos trabajadores del Estado está enmarcado dentro de esta política. Sin embargo, no es de esperar que sólo por esto se reduzca la capacidad laboral de los funcionarios, ni tampoco quedan claros los posibles resultados financieros de esta medida. Además los recortes se producirán de cara a los nuevos empleos, mientras que los funcionarios veteranos siguen teniendo asegurado el trabajo hasta su jubilación, y dado que también existe un sistema que los reintegra una vez cumplidos los sesenta, esta política gubernamental está recibiendo críticas por ser demasiado blanda con los funcionarios actuales y los de mayor edad, y demasiado dura con los jóvenes. “El gobierno no es consistente: quiere aumentar los puestos de trabajo para los jóvenes en el sector privado, y al mismo tiempo reduce en gran medida sus puestos en los ministerios”, dicen algunos críticos. También existe la opinión de que las labores de administración del personal serán más difíciles de realizar, debido a la estructura irregular del envejecido sistema del funcionariado. Teniendo en cuenta estas opiniones, tratemos de analizar tanto la capacidad laboral de los funcionarios como el reclutamiento de nuevos empleados, la reinserción de funcionarios de mayor edad y la reducción del coste de personal.

Más funcionarios mantienen el puesto hasta el final y se reincorporan

La capacidad laboral de los funcionarios japoneses está estipulada por la ley. La administración del número de plazas consiste en reducir el número total de empleados según la racionalización del gobierno en su conjunto, bajo la ley que estipula la cantidad máxima de funcionarios -la llamada “Acta para el Número Total de Empleados”-, y se lleva a cabo a través del incremento del mínimo personal para hacer frente al aumento de la cantidad de trabajo nuevo y existente. De acuerdo con este mecanismo, dado que durante un largo periodo se ha venido reduciendo de forma planificada el número de funcionarios, la cantidad total ha continuado descendiendo (gráfica 1), si tenemos en cuenta los datos que comparan el porcentaje de funcionariado que ocupa los puestos de trabajo (incluyendo a los funcionarios locales) en la fuerza laboral total, Japón se encuentra entre los países con menor funcionariado de entre los miembros de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD, por sus siglas en inglés) (gráfica 2).

Bajo el límite fijado para la capacidad laboral, sustentado sobre un sistema piramidal en el que cuanto más se asciende menos puestos existen, la administración de funcionarios de Japón se ha realizado basándose principalmente en la contratación en masa de nuevos trabajadores, una vez al año, así como en un sistema de ascensos según la antigüedad: aquellos con más tiempo en el puesto tienen preferencia a la hora de ascender. En muchos ministerios se ha animado a los trabajadores más mayores a jubilarse para hacer frente a esa escasez de puestos en las altas esferas, al mismo tiempo se ha producido un síndrome generalizado de “puerta giratoria”.

Sin embargo, en los últimos años se han recrudecido las críticas a ese “síndrome de la puerta giratoria”, y a medida que se hacía más difícil reintegrar a los funcionarios también se complicaba costumbre de animar a los trabajadores a jubilarse pronto, por lo que finalmente trabajar hasta los sesenta se convirtió en la norma. Además, en 2008, para promover una múltiple vía de gestión de recursos humanos se comenzaron a crear puestos especializados diferentes de los puestos de carrera administrativa, pero con similares condiciones laborales (como el pago de salarios), puestos a los que funcionarios de más edad podían acceder. Por si fuera poco, en lo relativo a los funcionarios en edad de jubilarse, ha aumentado el número de trabajadores que hicieron uso del sistema para la reinserción, introducido en 2001.

El estado actual de los ministerios: pocos jóvenes, baja moral

Examinemos qué está sucediendo como resultado de las políticas y de ese sistema de reducción de empleados, restricción de la contratación de funcionarios nuevos y reinserción de los veteranos.

Para empezar, por un lado se puede constatar que tanto el promedio de la edad como el del salario de los funcionarios han venido subiendo, y por otro que el número de funcionarios jóvenes o de bajo rango está descendiendo. Por poner un ejemplo, en los ministerios aumentan los casos de falta de funcionarios de bajo nivel, lo que obliga a los jefes de sección a realizar todo tipo de tareas diarias que los sobrepasan, algo que no hace más que provocar un descenso en la moral. También, pese a tratarse de personas competentes, ascensos a puestos de directivo intermedio, como el de jefe de sección, han pasado a requerir una edad mínima de cuarenta años, hecho que también influye en la moral. Como resultado, existe una preocupación tanto por la falta de margen para actuación, renovación y activación organizacional como por la propagación de conservadurismo.

Como he dicho al principio, el gobierno, en marzo, decidió considerar en lo sucesivo una propuesta de ley que dé forma concreta al sistema de reintegración de funcionarios, basándose en la idea de contratar a la persona adecuada a cada ministerio para trabajar a jornada completa desde el día siguiente a su jubilación, en un puesto adecuado al funcionario, si éste lo solicita. Si se introduce ese nuevo sistema es de esperar que aumente el número de funcionarios reinsertados a tiempo completo, y se hará necesario establecer medidas adecuadas para evitar agravar los problemas citados arriba, que ya están ocurriendo en los ministerios.

La separación de la administración del personal y las políticas de empleo y bienestar

En las políticas adoptadas recientemente por el gobierno con respecto a los funcionarios en edad de jubilarse, aunque se establece como uno de los objetivos el aprovechamiento de su experiencia y capacidades, en realidad se da preferencia a las políticas de contratación que buscan emplear a los funcionarios en esa edad, o a aquéllas relacionadas con el bienestar, más que centrarse en objetivos básicos de administración de personal: la racionalización de la administración pública, la revitalización de la fuerza laboral y el desarrollo profesional de los funcionarios. Es decir, que en lugar de buscar trabajo fuera de los ministerios para los funcionarios jubilados se quiere crear trabajo dentro de los mismos, y en lugar de pagarles una pensión se busca atenderlos a través de impuestos (su salario).

Para poder conseguir una adecuada administración del funcionariado nacional es necesario distinguir las políticas administrativas de las de empleo y bienestar, y ajustar el conjunto. Para empezar, está claro que los trabajadores que se reincorporan tras la jubilación, aunque trabajen a tiempo completo, no se enmarcan en el número total de trabajadores establecido. A través de esta forma de administración se evitará que los jóvenes pierdan oportunidades de trabajo por culpa de los funcionarios de mayor edad, y así se debe asegurar sistemáticamente un trabajo estable para funcionarios jóvenes recién licenciados preocupados por su futuro. Y más aún, el salario de un funcionario que se reincorpora tras jubilarse, aunque sea a tiempo completo, debe ser igual o menor que la pensión que cobraría de haber seguido jubilado. Por otro lado, para los que ocupan puestos especializados, el salario, que también ha recibido críticas, tampoco debería sobrepasar los límites socialmente aceptables, y debería controlarse estrictamente, teniendo en cuenta asuntos como las razones para contratar a un empleado para un puesto determinado, o la naturaleza concreta del trabajo que desempeñará. Hablando en términos generales, no se puede tener un sistema de administración del personal que trate con tanta dureza a los jóvenes y sea tan blando con los mayores.

Si los problemas relacionados con la administración del personal en el funcionariado provienen del sistema actual, que se fundamenta en los ascensos y aumentos de sueldo basados en la veteranía, es lógico pensar que lo que resulta de una necesidad más imperiosa es una reforma radical de esa administración del personal.

(Escrito el 14 de mayo de 2012; traducido al español del original en japonés)

Fotografía de fondo del título: gente caminando en las inmediaciones de los ministerios en Kasumigaseki, Tokio (Imagen: Kuyama Shiromasa)

  • [31.10.2012]

Vicerrector del Instituto Nacional de Estudios Políticos (GRIPS, por sus siglas en inglés). Especializado en Administración Pública. Licenciado en Derecho por la Universidad de Tokio en 1970. Entró en la Agencia de Administración Pública, actual Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones (MIC, por sus siglas en inglés), en 1971. Se doctoró en 1973 por la Escuela de Posgrado Maxwell de la Universidad de Siracusa, EE.UU. Participó en gestión y reformas administrativas en el MIC, en el secretariado del gabinete y otros lugares. Después empezó a trabajar como viceministro administrativo de coordinación política de dicho ministerio; en el puesto actual desde 2011.

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