Bienes raíces en el limbo: ¿qué hacer con los terrenos en tiempos de despoblación?

En Japón, las propiedades inmuebles cuya titularidad no está clara, bien por encontrarse sus propietarios en paradero desconocido, bien por desconocerse si continúan vivos o no, ocupan un área cada vez mayor. La pérdida de población en las regiones y el continuo descenso en el precio del suelo son sus causas. Desde todos los rincones del país se nos informa de las situaciones contrarias al interés público que se crean a consecuencia de este fenómeno a la hora de aplicar los programas de reconstrucción después de un desastre natural, de mitigar los efectos del abandono de tierras de labranza o de poner coto a la proliferación de casas abandonadas que amenazan ruina. El 26 de octubre de 2017, el Grupo de Estudios sobre el Problema de los Terrenos de Titularidad Incierta, formado por el exministro de Interior y Telecomunicaciones Masuda Hiroya y otras personalidades, hizo público un informe que revelaba que para 2040 el área ocupada por estos terrenos podría rondar los 7,2 millones de hectáreas, ocasionando perjuicios económicos por un valor cercano a los seis billones de yenes.

Un problema que se ha ido agravando en las regiones

En los últimos tiempos este problema de los terrenos sin propietario definido está recibiendo una mayor atención social, pero a nivel local no puede decirse que sea un fenómeno de nueva aparición. Cuando el absentismo entre los propietarios de terrenos forestales superó el 20 % a principio de los años 90, las dificultades a la hora de establecer quiénes eran los propietarios de los terrenos, fueran debidas al proceso de despoblación o al aumento numérico de los herederos legales, eran ya consideradas una tendencia muy preocupante entre los interesados en estas cuestiones. En el sector agrícola, un problema endémico es la no inscripción en el registro de los herederos de las tierras una vez los anteriores propietarios inscritos han fallecido, una costumbre que provoca un entorpecimiento de los planes de concentración parcelaria y de las medidas para frenar el abandono de tierras de labranza. Las autoridades topan con este mismo problema a la hora de hacerse con los terrenos necesarios para las diversas obras públicas.

Sin embargo, hasta ahora muchos de estos problemas, aunque perfectamente conocidos por los interesados, habían sido vistos fundamentalmente como cuestiones técnicas en la implementación de las políticas agrícolas y forestales, o en la adquisición de tierras para fines públicos. Ha sido solo en los últimos años cuando han empezado a recibir otro enfoque, por su relación con los planes de reconstrucción posdesastre o de tratamiento de las casas que quedan vacías. Desde estas perspectivas, el problema afecta por igual a las zonas rurales y a las urbanas del país, y ha sido esto lo que ha despertado una conciencia más amplia sobre la necesidad de tomar medidas efectivas.

Inexistencia de una plataforma informativa

El problema de fondo es la inexistencia en Japón de una plataforma informativa que permita hacer un seguimiento efectivo sobre la propiedad y utilización actual de los inmuebles. Existen catastros, registros separados para los diversos objetivos, pero los contenidos de estos registros no siempre coinciden y su grado de precisión difiere, no existiendo ninguna fuente de información centralizada que permita hacerse una idea exacta de en qué situación se encuentran los terrenos. La inspección catastral (para establecer el área de las parcelas, los límites y los propietarios) utilizada por el Estado para ejercer su control sobre el territorio, que se inició en 1951, solo ha cubierto hasta ahora un 52 % del total de terrenos. A esto hay que añadir que los derechos individuales reconocidos a los propietarios son en Japón mucho mayores que en otros países.

En la práctica, la principal fuente de información es el registro de la propiedad inmobiliaria, pero la inscripción de los derechos de propiedad es potestativa. Una vez hecho el registro, no pesa sobre el propietario la obligación de hacer constar su nueva dirección después de una mudanza. En realidad, el registro de la propiedad es un instrumento para la preservación de los derechos y para asegurar que las compraventas se hagan de forma segura, no para permitir que la autoridad administrativa controle la información sobre los propietarios.

Entre los agentes encargados de tramitar inscripciones en los registros (shihō shoshi, literalmente “escribanos judiciales”) corre la voz de que son frecuentes los casos en que los herederos tratan de endosarse unos a otros una propiedad agrícola o forestal familiar, pues ninguno de ellos desea cargar con ella. Muchas veces, los herederos les dan instrucciones para que registren solamente el solar de la vivienda, pues no están interesados en la parte forestal de la propiedad.

Cuando se ve el terreno desde el punto de vista del Estado, como territorio nacional, es un gran problema que la información que sirve de base a cualquier política dependa, de esta forma, de decisiones personales de los propietarios. Y se ha llegado a esta situación sin que apenas se haya suscitado debate al respecto.

¿El mismo problema en Francia?

En Japón, el derecho civil y la legislación que rige el registro de la propiedad se han venido estructurando, desde la era Meiji (1868-1912), tomando a Francia y Alemania como referencias. En especial, por lo que respecta a la registración (registro) del derecho, se adopta el pensamiento jurídico francés, que solo la considera una garantía de oponibilidad frente a terceros. Dicho de forma más concreta, se entiende que la modificación de un derecho por compraventa del inmueble u otros actos se produce ya mediante el contrato entre los interesados, y que su inscripción en el registro cumple solo la función de hacerla efectiva frente a terceros. Este pensamiento difiere del alemán, según el cual es la propia registración lo que hace efectiva la modificación.

Habría que preguntarse, entonces, si también en Francia, país con el que Japón comparte este planteamiento jurídico, se da el problema de la incertidumbre sobre la propiedad de los terrenos debida a la falta de registro de sus modificaciones. La respuesta es negativa. Hace tiempo, se extendió la conciencia de que la posibilidad de no registrar una modificación de los derechos reales debida a la sucesión en la propiedad de un terreno era una falla de la legislación francesa. Esta conciencia llevó a reforzar la implicación de los notarios mediante una reforma integral de la Ley de Registros (1955) y otros medios, y gracias a esto el problema se solucionó en buena medida. Se estableció un mecanismo por el que, durante el proceso de ejecución de la sucesión, el notario advierte al heredero de que tiene que registrar la sucesión, con lo que se pudo evitar el problema.

Aunque Francia aplica un sistema que a simple vista es parecido al japonés, hay una importante diferencia en las personas en cuyas manos se deja ese sistema, pues es un especialista el que se encarga de que el registro de la sucesión se realice(*1).

Medidas que serán necesarias en adelante

¿Qué medidas deberían tomarse en Japón? Pueden resumirse en tres.

1. Sobre el registro de la sucesión

Para evitar que ocurra o que se extienda el problema de la incertidumbre sobre la propiedad de los terrenos, los expertos coinciden en señalar que el reto más acuciante es el registro de la sucesión. Mientras se va avanzando en la revisión a medio plazo de la concepción del registro, es perentorio tomar alguna medida para promover la registración, pero manteniendo por ahora la premisa de que hacerlo es potestativo y simplificando su tramitación o facilitándola ofreciendo el apoyo de especialistas. Y para que los registros antiguos, que no han sido modificados, no se conviertan en un problema a la hora de dar una nueva utilidad al suelo, sería necesario legislar para posibilitar también el uso de los terrenos cuyos registros no estén actualizados.

2. Sobre la asignación de terrenos

El segundo frente en el que habría que luchar contra la indefinición en la propiedad es el de la asignación de terrenos. Conforme la población va mermando, aumenta la proporción de terrenos que no se usan. En una encuesta a los Gobiernos locales en la que colaboré, quedó de manifiesto que utilizar terrenos para hacer nuevas carreteras o para otros usos públicos es prácticamente la única razón que lleva a dichos Gobiernos a aceptar donaciones de terrenos de los vecinos. Para que los terrenos sin perspectivas de utilización no sufran un proceso de abandono y degradación, y también para que las relaciones de derechos no se compliquen a causa de la falta de registro de las sucesiones, desde la perspectiva del mantenimiento de dichos terrenos y del interés público, sería necesario que pasasen a manos de organizaciones sin ánimo de lucro u otras entidades similares.

3. Sobre la plataforma informativa

El tercer frente en la lucha contra la incertidumbre en cuanto a la propiedad del terreno sería conseguir una plataforma informativa adecuada. En tanto la solicitud de registro de sucesiones sea potestativa, será muy difícil seguirles la pista a los cambios en la propiedad valiéndose solo del registro de la propiedad inmobiliaria. Para superar este problema tan fundamental habría que aprovechar al máximo los diversos libros de registros actualmente existentes y crear mecanismos para acceder de una forma efectiva a las informaciones básicas. Es muy importante favorecer la cooperación informativa tratando de estandarizar los apartados o puntos que se hacen constar en los libros (dirección, nombre y fecha de nacimiento, etc), favoreciendo la intercambiabilidad y unificando las normas de uso.

Los sistemas que rigen actualmente la propiedad del terreno en Japón se establecieron cuando se creó el nuevo Estado japonés en la era Meiji y fueron reformados y complementados durante los años de gran desarrollo económico posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Han sido modificados para responder a excesos, como las subidas exorbitantes del precio del suelo o los casos de “urbanismo salvaje”, y no para hacer frente a los desafíos que afronta el Japón actual, como el éxodo rural o el descenso de la población. El problema de la incertidumbre en la propiedad de los terrenos es un reto estructural que ha nacido de la brecha que se está creando entre los sistemas vigentes y una sociedad en plena transformación. Y para esta enfermedad no hay ninguna panacea.

En las directrices para 2017 de la política financiera del Gobierno (Honebuto no hōshin 2017) se decía explícitamente que durante la siguiente temporada ordinaria de sesiones de la Dieta (Parlamento) se intentaría pasar un proyecto de ley de utilización eficiente de los terrenos de propiedad incierta. El precio del suelo mantiene su tendencia a la baja y la premisa de que la tierra es un activo está diluyéndose, así que hay que plantearse seriamente qué mecanismos tendremos que habilitar para poder transmitir nuestras tierras a la siguiente generación. El Estado central, los entes territoriales, las comunidades locales y cada uno de nosotros tendremos que empezar a considerarlo como un problema propio e ir reformando los sistemas pasa a paso.