La menguante democracia japonesa: propuestas para revitalizar las asambleas locales

Ken Victor Leonard Hijino [Perfil]

[21.08.2018] Leer en otro idioma : ENGLISH | 日本語 | FRANÇAIS |

A medida que la población japonesa envejece y disminuye, muchas de sus comunidades rurales se están quedando sin políticos. En marzo una comisión de expertos nombrada por el Gobierno propuso diversificar la forma en la que se organizan las asambleas de los pueblos y aldeas. Estas propuestas son un primer paso necesario, aunque para revitalizar las bases de la democracia serán necesarios otros cambios esenciales.

Crisis en los gobiernos locales

Hay una escasez de políticos en Japón. Cada vez menos personas encuentran atractivo presentarse a las elecciones locales en muchos de los municipios más pequeños de Japón a medida que sus poblaciones envejecen y su número se reduce. En el último ciclo nacional de elecciones municipales en 2015, más de un quinto (21,8 %) de los miembros de las asambleas de los pueblos y aldeas fueron elegidos sin oposición, con un número justo o menor de candidatos para ocupar todos los asientos. Igualmente, un 43,4 % de todos los alcaldes de pueblos y aldeas, al haber sido candidatos únicos, obtuvieron su escaño sin celebrar elecciones durante el mismo periodo. Esta ausencia de confrontamiento político se ve más acentuada por la poca diversidad en las composiciones. Los miembros de las asambleas de los pueblos y aldeas suelen tener una media de 60 años y el 90 % son hombres. La escasez de candidatos voluntarios ha traído como consecuencia que algunos municipios, como Ōkawa en la prefectura de Kōchi, hayan incluso considerado abolir las asambleas electas del todo para sustituirlas por la democracia directa de las asambleas generales.

A pesar de los problemas que sufre la democracia a nivel local, los municipios de Japón se enfrentan a grandes presiones para mejorar su gobernanza local. Desde el año 2000 las reformas descentralizadoras han ampliado los poderes y responsabilidades de los gobiernos locales, mientras que la ayuda fiscal desde el Gobierno central se ha ido reduciendo. Los costes de la seguridad social crecen en las comunidades más envejecidas, mientras que los ingresos en las arcas locales caen debido a la disminución de la población activa. Un informe de alto impacto de 2014 advirtió que 896 municipios, la mitad de todas las comunidades de Japón, corren el riesgo de “extinguirse” debido a la despoblación en las próximas décadas.

El Gobierno del primer ministro Abe Shinzō hizo un llamamiento para que se hagan mayores esfuerzos a nivel local en innovación y autosuficiencia con el objetivo de revitalizar estas localidades en problemas. Los gobiernos locales deben elaborar sus propios planes para generar crecimiento y atraer residentes, y la financiación constante del gobierno central dependerá de los resultados. La competición por obtener ingresos se ha acelerado tras la expansión del sistema de “contribuciones de la tierra natal” (furusato nōzei), que ofrece deducciones fiscales a aquellos que donan dinero a cualquier municipio de su elección. Los municipios se han dedicado a atraer donaciones mediante una oferta de regalos cada vez más sugerente para los donantes, como carne de ternera local o cerveza artesana. Una cifra récord de 2,5 millones de contribuyentes utilizaron este sistema en 2017, el doble del año precedente.

Los gobiernos locales, particularmente los más pequeños y rurales, hacen frente a numerosos retos existenciales: una contracción demográfica y económica, competición por los recursos y autonomía expandida. La escasez de representantes políticos voluntarios para liderar estas comunidades exacerba estas dificultades. No es una sorpresa por tanto que cada vez haya más interés en debatir una reforma de los procesos democráticos a nivel local.

Dos propuestas y algunos problemas

En 2018 un panel de expertos nombrado por el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones propuso dos opciones para aumentar el número de candidatos y la diversidad en las asambleas locales.

La primera opción tiene como objetivo profesionalizar la asamblea mediante la reducción en el número de miembros elegidos para dejarla con un grupo de políticos a tiempo completo (unos cinco) con mayores salarios. Para asegurar que la diversidad de la opinión pública está reflejada, también se establecerá un panel consultivo de ciudadanos elegidos al azar para debatir, aunque no votar, cuestiones de importancia junto a la asamblea.

El otro plan tiene como meta rebajar las barreras a la participación y expandir el tamaño (aunque no está claro cuánto) de la asamblea con miembros a tiempo parcial con una remuneración más baja. Para facilitar la participación de aquellas personas que tengan un trabajo de día, las reuniones de la asamblea pueden celebrarse en la noche o durante los fines de semana. Se prohibirá asimismo a las empresas penalizar a los empleados que deseen disponer de tiempo libre para participar en las asambleas. Bajo este sistema se permitirá a los funcionarios contratados por otros municipios, así como a los dueños de empresas que hagan negocios con el gobierno municipal, formar parte de las asambleas. Para prevenir los conflictos de intereses y reducir las cargas de trabajo, estas asambleas ampliadas no tendrán jurisdicción sobre los contratos municipales o el uso del presupuesto.

Estas propuestas son un catalizador más que necesario para el cambio, aunque aún quedan algunas cuestiones importantes por resolver que necesitan ser encaradas.

En el sistema de gobiernos locales de Japón se espera ante todo que las asambleas locales controlen y comprueben los planes presupuestarios y sus decisiones políticas, así como que propongan sus propias medidas políticas. El dilema es si la “profesionalización” o “expansión” de estas asambleas traerá consigo necesariamente unos cuerpos legislativos más proactivos. Bajo la actual distribución del poder en gobiernos locales, el alcalde tiene poderes exclusivos sobre la formación del presupuesto y muchos más recursos de la oficina ejecutiva para planear y llevar adelante la política local. Este desequilibrio estructural podría empeorar bajo las propuestas antes mencionadas.

La primera opción para introducir una asamblea profesionalizada podría, teóricamente, dar a cada miembro más tiempo para controlar el proceder del alcalde, aunque este grupo de políticos podría igualmente quedar estrechamente alineados con el Ejecutivo. Podrían convertirse en asesores que apoyarían a un alcalde con plenos poderes, más que en un grupo independiente que lo controle. Tampoco hay ninguna garantía de que estos miembros vayan a tener en cuenta el espíritu de este cuerpo consultivo, al que no se le otorgará capacidad de veto. Como muchos otros procesos consultivos adoptados por Japón, como los plenos de los ayuntamientos o los referéndums locales, puede que la diversidad de opiniones se haga notar, aunque no sea tenida en cuenta.

La segunda opción, expandir la asamblea para formar un órgano mayor de miembros a tiempo parcial, puede garantizar una mayor diversidad, pero con una efectividad reducida. Los órganos legislativos tienden a ser más débiles cuanto mayores son, particularmente cuando están, tal como se han concebido, compuestos por miembros independientes y no organizados. Con la coordinación necesaria y reuniendo recursos entre un amplio y diverso grupo de políticos a tiempo parcial, probablemente será más difícil llevar a cabo las tareas de control y de innovación política. Teniendo en cuenta que una asamblea expandida también tendrá una jurisdicción reducida, el equilibrio de poder se inclinará aún más hacia el alcalde.

Además, no está claro qué tipo de distritos electorales o normas se utilizarán para elegir a los representantes políticos en ambas opciones. Con un sistema universal de múltiples miembros, tal como es en la actualidad, los representantes podrían concentrarse en exceso en una representación geográfica limitada y hacer caso omiso de las cuestiones políticas que podrían traer un beneficio general a toda la comunidad. Pero introducir distritos de un solo miembro probablemente sea un inconveniente para las minorías y para los candidatos de partidos menores, como los comunistas, que normalmente son la única voz discrepante en las asambleas locales.

Finalmente está la cuestión de la adopción. Se otorgará a las comunidades locales la opción de adoptar uno de estos nuevos sistemas asamblearios o simplemente mantener el statu quo. No parece probable que las asambleas actuales vayan a firmar una reducción drástica de su tamaño, tener más competencia o salarios más bajos. La inercia institucional es poderosa. Es revelador que poco después de la publicación de las últimas propuestas, las asociaciones nacionales de las asambleas de las ciudades, pueblos y aldeas arremetieran contra el informe. Una experiencia comparable de este tipo de reforma la encontramos en el Reino Unido, donde se otorgó a las autoridades locales la oportunidad de contar con un sistema para elegir directamente a los alcaldes y solo una pequeña fracción de las comunidades lo adoptaron.

Las últimas propuestas tienen como objetivo las 928 asambleas de pueblos y aldeas, que representan solo a alrededor del 10 % de la población japonesa. Hay un problema más importante por resolver respecto a cómo mejorar la democracia local en las 813 asambleas ciudadanas (así como en los gobiernos prefecturales). Al igual que en los municipios más pequeños, la mayoría de las comunidades más grandes tienen asambleas inactivas ensombrecidas por alcaldes dominantes, una competencia electoral limitada y una falta de diversidad.

Durante mucho tiempo la sociedad se ha mostrado escéptica respecto a la eficiencia de las asambleas locales. Muchas encuestas, como las realizadas por Genron NPO y la Universidad de Waseda, revelan que los votantes sienten que las asambleas locales no están cumpliendo sus funciones, carecen de aptitudes y de diversidad, y no están comunicando adecuadamente el trabajo que hacen al público. La participación en las elecciones a las asambleas locales ha caído por debajo del 50 %, un porcentaje mucho menor que el más bajo registrado en las elecciones a la Cámara Baja del 2014, que fue del 52 %. Los escándalos de corrupción y los casos de acoso sexual en las asambleas locales, ampliamente cubiertos por los medios de comunicación, solo sirvieron para extender la opinión de que hay que reducir el tamaño de las asambleas y rebajar los salarios.

¿Por qué no intentarlo con los partidos?

Un avance esperanzador en esta sombría situación puede ser la aparición de debates más serios sobre el papel y la necesidad de una competencia más limpia entre partidos a nivel local. La característica que define la política local en Japón es su relativamente débil competitividad política, y la falta concomitante de opciones programáticas y de responsabilidad hacia los votantes. A nivel de pueblos y aldeas, el 88 % de los miembros son independientes (aunque la mayoría son en realidad candidatos conservadores afiliados al PLD), mientras que en las asambleas de las ciudades el porcentaje de estos ronda el 63 %. Una mayoría de los miembros de las asambleas en las ciudades más grandes pueden presentarse como candidatos de partidos, pero estos políticos no se suelen coordinar de forma efectiva como partido en las elecciones o en las legislaturas. En lugar de ofrecer un programa común para toda la comunidad, estos candidatos, a pesar compartir el mismo partido, reciben votos fundamentalmente por sus cualidades personales y sus lazos con una circunscripción concreta.

El principal villano detrás de esto es un caótico sistema electoral que provoca la división de los municipios en una combinación de distritos de distintas magnitudes con una multiplicidad de miembros, con un número de asientos que ronda entre los 2 y los 20, o el establecimiento de un único gran distrito para toda la municipalidad (siendo el mayor de ellos el de Setagaya, en Tokio, con 50 asientos).

A los votantes solo se les otorga un voto para uno de los muchos candidatos que se presentan en su distrito. Estos distritos con membresía múltiple fueron utilizados en las elecciones a la Cámara Baja hasta que se abandonó este sistema en 1996. Se acusó al mismo de ser propenso a la corrupción; de ser elecciones centradas en la personalidad, provocando faccionalismo; fomentar un gasto excesivo de dinero público en proyectos locales y promover una pobre alternancia en el Gobierno nacional durante los años de posguerra.

La buena noticia es que los expertos que durante un tiempo han señalado estos mismos problemas en el sistema electoral local de Japón están ahora siendo escuchados por los ministerios centrales. En julio de 2017 otro comité designado para investigar las asambleas locales propuso la adopción de normas electorales de representación proporcional para las ciudades y prefecturas más grandes.

Este tipo de sistema electoral genera una política dominada por los partidos, y beneficia a las formaciones que hacen campaña, desarrollan y legislan políticas, más que a los diversos políticos individuales que prometen e intentan legislar en solitario. Una competición entre partidos más transparente contra el partido en el Gobierno en oposición o apoyo del alcalde o gobernador generará un mayor control sobre el ejecutivo, incluso a riesgo de entrar en un punto muerto. En comparación con los candidatos individuales que trabajan en sus propias campañas, el coste electoral se reducirá siempre que haya una coordinación para la campaña electoral. Con el enfrentamiento entre partidos, los votantes lo tendrán más fácil para elegir entre los partidos y sus programas, más que tener que comparar la trayectoria de decenas de candidatos individuales.

Una vez elegidos, la carga de trabajo de estos miembros individuales, así como los recursos para el desarrollo de las políticas y el control del alcalde, serán compartidos entre los miembros de la formación, haciendo que la asamblea sea más proactiva. Los vínculos de los partidos entre las comunidades y el apoyo de las organizaciones políticas nacionales también pueden generar economías de escala en las campañas y en el saber hacer político.

Las políticas de partido, particularmente a nivel local, no está exenta de riesgos. Muchos críticos afirman que los partidos locales estarán subordinados a las organizaciones nacionales, lo que reducirá el nivel de autogobierno local. Aunque esto no se ha discutido en el comité del Ministerio de Asuntos Internos, se podría crear un sistema de subvenciones a los partidos locales para asegurar la autonomía de estas formaciones. De hecho, ya se otorgan subsidios a los miembros de las asambleas locales para investigar a pesar de que se pueden observar pocos resultados positivos. Se debería crear un fondo común con este dinero para fundar un nuevo sistema de subvenciones de partidos.

Otra ventaja potencial de alentar la política de partidos a nivel local es que esta podría ayudar a las formaciones nuevas y de la oposición a establecer raíces más profundas en la sociedad. Se ha obstaculizado el trabajo a los partidos de la oposición negándoles una presencia local contra el dominio del PLD y sus formaciones conservadoras afiliadas. Una animada competencia local integrada con la política nacional contribuirá a fortalecer la competitividad entre partidos a nivel estatal.

El informe de la comisión política sobre la reforma electoral local, por tanto, sugiere que la política de partidos podría no ser adecuada para los pueblos y las aldeas, o incluso para las ciudades más pequeñas.

Esta ha sido una coletilla común: los partidos “divisivos” no son adecuados en las pequeñas comunidades con pocas grietas sociales e intereses enfrentados. Debemos volver a evaluar estas asunciones. Incluso las aldeas más pequeñas están enfrentándose a opciones críticas y existenciales que podrían beneficiarse de la competencia política organizada y apoyada por los partidos. Tampoco debemos asumir que la política de partidos es antitética a un gobierno local saludable. Los países nórdicos implementan la representación proporcional en todos los niveles electorales y presumen de tener gobiernos locales efectivos. La competitividad entre partidos, incluso en las comunidades más pequeñas en estas democracias modelo, fomentan una alta tasa de participación y una mayor diversidad entre los representantes locales.

Hacia una reforma responsable

Japón ya se vio sometido a una serie de trabajos de ingeniería política en la década de 1990—desde la reforma electoral hasta la descentralización—con resultados dispares. Hay quien dice que la política japonesa se ha deteriorado durante los últimos 20 años con tantos retoques.

La lección más dura aprendida en este período es que las medidas con cuentagotas pueden dañar, más que reforzar, la coherencia y los mecanismos del sistema político. Las normas electorales se cambiaron para la Cámara Baja, pero no para la Cámara Alta o para las elecciones locales, lo que impidió la formación de una oposición estable. La descentralización tuvo lugar, pero con una transferencia inadecuada de recursos fiscales, lo que provocó un aumento en la desigualdad regional. El papel del primer ministro y su gabinete se fortaleció, pero el poder de la Cámara Alta quedó intacto, lo que provocó un atasco legislativo. En parte, estos experimentos pasados carecían de una compresión adecuada de la forma en la que estas instituciones funcionaban juntas y de la voluntad política para hacer un cambio general.

No hay “balas de plata” para la reforma de las asambleas locales. Aunque un enfoque limitado a garantizar que haya suficientes candidatos para ocupar los asientos o asegurar la diversidad expandiendo las asambleas de manera imprudente podría obviar algunos problemas estructurales significativos. Es necesario resolver el desequilibro de poder entre el Ejecutivo y la legislatura. Las reglas electorales que impiden la coordinación entre miembros y la competición política deben ser arregladas. Las comunidades con escaso presupuesto necesitan recursos fiscales adecuados para cumplir con sus responsabilidades expandidas. Y el Gobierno central debe considerar asimismo que empujar a los gobiernos locales a una competitividad interregional exacerbada podría generar más perdedores que ganadores, debilitando Japón en su totalidad.

Para terminar, permitir a las comunidades decidir entre un menú de opciones de reforma, como se discute en las actuales propuestas, puede parecer democrático. No obstante, también podría conducir a un batiburrillo de distintas normas incompatibles implementadas a diferentes velocidades en todo Japón, provocando una incoherencia sistémica. Sea cual sea el camino que se tome, el público general necesita estar mejor informado, y convencido, de qué cambios generales se necesitan.

(Traducido al español del original en inglés. Fotografía del encabezado: concejales de la aldea de Ōkawa, en la prefectura de Kōchi, se reúnen con miembros del gobierno de la prefectura el 1 de diciembre de 2017 para discutir las opciones del gobierno local.© Jiji.)

  • [21.08.2018]

Profesor asociado de derecho en la Universidad de Kioto. Especializado en política de partidos y democracias locales. Tras licenciarse en la Universidad Wesleyan, trabajó como periodista en la oficina de Tokio del diario Financial Times. Obtuvo el título de doctor en la Facultad de Estudios de Asia de la Universidad de Cambridge. Ha sido profesor asociado en la Escuela de Posgrado de Diseño y Gestión de Sistemas hasta el 2014, cuando ocupó su puesto actual. Entre sus trabajos recientes destaca Local Politics and National Policy: Multilevel Policy Conflicts in Japan and Beyond (La política local y nacional: conflictos políticos multinivel en Japón y más allá). En la actualidad investiga sobre el populismo a nivel local y su impacto en la política nacional.

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