¿Son los funcionarios japoneses el estándar mundial?
Aprendiendo del caso europeo

Hosoda Haruko [Perfil]/Sakai Kazunari [Perfil]

[21.11.2012] Leer en otro idioma : 日本語 | FRANÇAIS |

Japón continúa reduciendo el número de funcionarios y recortando sus salarios, bajo la bandera de la reforma administrativa. ¿Es la actitud correcta? Revisamos la reforma del sistema de funcionariado japonés a la luz de los problemas que sufren los países del Sur de Europa en medio de la crisis financiera que sacude la región.

¿Hacia dónde nos lleva la reforma del funcionariado japonés?

Hay un tema que se oye mucho en los debates sobre la reforma del sistema de funcionariado japonés, y es la observación de que el número de empleados del Estado es demasiado alto, su moral de cara al trabajo es muy baja y se desperdician muchos esfuerzos. Sin embargo, el porcentaje de funcionarios en la fuerza laboral total de Japón (los empleados contratados en trabajos para el gobierno) es un escaso 6.7%, lo que convierte al país en el segundo con menor porcentaje en la lista de 33 países que conforman la Organización para el Desarrollo Económico y la Cooperación (OECD, por sus siglas en inglés), según datos de 2011.

Si nos ceñimos a una comparación con el resto de países miembros de la OECD, no se puede decir que el porcentaje de funcionarios en la fuerza laboral total de Japón sea alto; la disminución del número de funcionarios no necesariamente tiene relación directa con la reducción de gastos ni con la mejora del rendimiento del trabajo. Además, con el empeoramiento de las condiciones laborales debido a la reducción de salarios, que trae consigo una pérdida de interés por parte de la población más joven por hacerse funcionario, se agrava la posibilidad de que aparezcan problemas en cuanto a la calidad de los servicios públicos. Para empezar, bajo la óptica de los estándares internacionales ¿se puede decir que el sistema del funcionariado japonés se aparta mucho de los mismos?

En el presente artículo queremos examinar las tendencias necesarias para avanzar en una reforma de ese sistema en Japón, teniendo en cuenta los puntos problemáticos que pueden surgir si observamos casos como los de los países del Sur de Europa -Grecia, España, Italia- sumidos en la crisis financiera, o el caso de Francia, que pese a continuar con su participación en el rescate a estos países cuenta con sus propios problemas.

Problemas que acosan al sistema de funcionarios del Sur de Europa: Grecia, España, Italia y Portugal

1. Los funcionarios vistos desde un contexto histórico

Desde una perspectiva histórica, los sistemas burocráticos de esos cuatro países, basados en el Código de Napoleón, tras la Revolución Francesa, poseen ciertas características comunes: son centralizados, homogéneos, y se basan en el sistema parlamentario. Además hay que sumar características que se han ido introduciendo para adaptarse a los tiempos, como el derecho de los funcionarios a la huelga.

Salvo en el caso de Italia, los otros países tienen en común una democratización que se dio en los años setenta, tras haber experimentado épocas de dictadura y autoritarismo posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Por esa razón los sentimientos de desconfianza hacia el gobierno y la burocracia por parte de los ciudadanos están fuertemente arraigados. En el caso de Grecia se han indicado problemas como la existencia de un sector informal, o una escasa recaudación de impuestos.

En cuanto a España y Portugal, también es necesario recordar que en 1986 por fin se les permitió la entrada a la Comunidad Económica Europea. Resulta especialmente crucial en el caso de Portugal, que tras la revolución de 1974 tuvo que hacer frente a todos los nuevos cambios en un espacio de treinta años: la democratización, los derechos sociales, políticos y laborales, la retirada de ciudadanos, incluyendo funcionarios, de las colonias en el extranjero o la adhesión a la Comunidad Europea.

2. Problemas estructurales

El primero de los problemas extructurales que comparten estos cuatro países es que el sistema del funcionariado se ha fragmentado en exceso, y existen demasiados agentes intermediarios.

Aunque el gobierno central de Portugal tiene mucha fuerza, en España, en la década de los ochenta posterior a la democratización, se completaron los estatutos de las autonomías y se transfirió una parte del poder central a los gobiernos regionales. En Italia se da una tendencia hacia la descentralización, como si concedieran más importancia a las entidades locales que al propio país. Por otro lado, en Grecia existe una fragmentación extrema, si comparamos su situación con la de los otros países de la UE, y los gobiernos autónomos se encuentran muy debilitados tanto política como económicamente. En cuanto a los gobiernos de cada región, hay muchos casos en los que la cantidad de trabajo ha aumentado por recibir ayudas provenientes de la EU; sin embargo se siguen atravesando dificultades financieras. Además la extensión de las agencias intermediarias empeora la falta de transparencia y la ineficacia.

El segundo problema consiste en que existe una fuerte adhesión entre el mundo político y la burocracia, como demuestran los casos de “enchufe” en la contratación de funcionariado.

Además de existir también un clientelismo arraigado en los cuatro países de los que hablamos, hay trabajos del sector público, sobre todo a nivel local, que se encargan a políticos y a sus contactos, y eso hace que la ineficacia y falta de transparencia vayan ligadas a una desconfianza hacia los funcionarios. En los cuatro países los cargos más altos del funcionariado los ocupan políticos (OECD, 2011). Y en el caso de España, aunque un funcionario se convierta en senador o diputado, también existe la posibilidad de que se reintegre como funcionario, una vez terminado el plazo de su mandato.

El tercer problema consiste en una falta de infraestructuras.

En cuanto al grado de refinamiento de los servicios electrónicos gubernamentales de estos cuatro países, a pesar de, salvo en el caso de Grecia, hallarse por encima de la media de la OECD, los ciudadanos no cuentan con buena accesibilidad a Internet. El porcentaje de ciudadanos que acceden a los servicios públicos a través de Internet en 2010 era de un 42% de media en los países de la OECD, un 32% en España, un 23% en Portugal, un 17% en Italia y un 13% en Grecia (OECD, 2009 y 2011). Éste es un problema vinculado al grado de transparencia y confiabilidad del gobierno.

3. Un uso ineficiente de los recursos humanos: funcionarios protegidos

El porcentaje de funcionarios en relación a la fuerza laboral de los cuatro países, aunque alto en comparación con el 6,7% de Japón, es inferior a la media de los países de la OECD -el 15%- (2000-2008): Italia es el de mayor porcentaje, con un 14,3%, seguido de España con un 12,3%, Portugal con un 12,1% y Grecia con un 7,9% (OECD, 2011). Sin embargo, si nos fijamos en los detalles, salta a la vista una ineficacia en el uso de los recursos humanos.

Fuente: datos basados en el documento de la OECD “Employment in general government as a percentage of the labour force (2000 and 2008)” (Empleo en el gobierno general como porcentaje de la fuerza laboral, 2000 y 2008), extraído de la edición de 2011 de Government at a Glance.
Nota: los números de Brasil y Sudáfrica son de 2003, los de Rusia de 2005, los de Francia, Japón, Nueva Zelanda y Portugal de 2006, y los de Finlandia, Israel, México, Polonia y Suecia de 2007.

Como primer punto, se puede pensar que el sistema salarial, que no se corresponde con el rendimiento, está desmotivando a los funcionarios. A nivel del gobierno central, tanto Italia como España y Portugal cuentan con un uso de la meritocracia algo mejor que la media de los países de la OECD en 2011 (no hay cifras para el caso griego). Por ejemplo, en el Portugal posterior a la revolución, dado que no existieron aumentos de sueldo durante varios años, la moral era excepcionalmente baja. Pese a que el gobierno mejoró las relaciones laborales en la década de los ochenta la inestabilidad política continuó, y al entrar en el siglo XXI la introducción de contratos temporales hizo que se incrementara drásticamente el número de funcionarios, lo cual creó una fuerte presión sobre las arcas estatales.

Como segundo punto, está claro que no se utiliza a la persona adecuada para el puesto correcto. Por ejemplo, en Grecia, al no haber confianza en el sistema de exámenes de admisión, se ha generado en la sombra un estrato de contratación informal basado en el clientelismo. También en Italia el clientelismo daña la eficiencia; es decir, se dan casos de contratación de recursos humanos sin especialización, o especializados en áreas ajenas al trabajo a desempeñar.

Como tercer punto se puede señalar que hay muchos burócratas de salarios altos y de edad avanzada. Casi todos los países miembros de la OECD muestran una tendencia a contar con un alto porcentaje de trabajadores de más de cincuenta años de edad, pero especialmente en Italia, con un 49,2%, en Grecia, con un 37,3%, en España, con un 36,5%, y en Portugal, con un 32,1% (OECD, 2011). Esta proporción, en lo sucesivo, no hará más que aumentar aún más al limitar la contratación de nuevos funcionarios para intentar reducir el gasto público. En España, por ejemplo, dado que no se renuevan los cargos, están tratando de reducir el porcentaje de trabajadores públicos a un 10%, desde el 12,3% que representan ahora en la fuerza laboral. A tal efecto no van a contratar a nuevos funcionarios no formales hasta 2013, y el reclutamiento de diplomáticos, funcionarios del gobierno central y funcionarios de los gobiernos autonómicos ha quedado congelado durante estos dos años.

Fuente: basado en el documento de la OECD “Percentage of central government employees aged 50 years or older (2000, 2005 and 2009)” (Porcentaje de empleados del gobierno central de 50 años o más, datos de 2000, 2005 y 2009), extraído de la edición de 2011 de Government at a Glance.
Nota: los números de España y Luxemburgo son de 2005, los de Brasil, Japón e Italia de 2008, y los de Portugal de 2009.
Nota: los porcentajes de trabajadores de Brasil, Estonia y Hungría son de 51 años o más, y los de Chile de 55 años o más.

Como cuarto punto se puede señalar el alto coste derivado de temas como la seguridad social, relacionados con la contratación.

En Europa, para avanzar en un desarrollo económico fundamentado en lo que se llama el “modelo social europeo”, se da mucha importancia a la salvaguarda los derechos de los trabajadores y los débiles. La constitución recoge el derecho de los trabajadores a manifestarse y declararse en huelga. El porcentaje de trabajadores sindicados, comparado con el 15% en el caso de Francia, es de un 28% en Italia, de un 27% en Grecia, de un 19% en Portugal, y de un 20% en España. Los sindicatos griegos son los más activos del grupo. Por otro lado, los fuertes vínculos entre los partidos políticos y los sindicatos, que surgieron durante la Transición española, ahora tienden a debilitarse gradualmente. Además, los cuatro países muestran una media de horas anuales de trabajo, por parte de los funcionarios de sus gobiernos centrales, inferiores a la media de los países de la OECD (1742 horas): Grecia, 1678 horas; Italia, 1676 horas; España, 1663 horas; Portugal, 1545 horas -el número más bajo de la OECD- (OECD, 2011).

4. Encargarse de nuevos problemas en medio de la globalización

Si tomamos el sistema de funcionariado de esos cuatro países, derivado del modelo centralizado de la época de Napoleón, veremos que, ajustándose al “Principio de la Subsidiariedad” de la Unión Europea, como resultado de haber delegado poderes desde los gobiernos centrales hacia las autonomías, ha venido aumentando el trabajo de los gobiernos locales. No obstante, ya que en España los subsidios a las autonomías son muy elevados, el control central no funciona y los números rojos de los gobiernos locales no hacen más que aumentar, y surgen voces que exigen la restauración de poder para el gobierno central.

En estas circunstancias se muestra de especial urgencia una revisión de la contratación, la formación de los recursos humanos y las condiciones laborales. En el Sur de Europa, al igual que en Japón, una vez adjudicado un puesto fijo se hace difícil despedir al trabajador ya que surgen gastos como el pago de indemnizaciones por despido y otros, por lo que la contratación de funcionarios jóvenes se encuentra estancada, pero si se corta el reclutamiento por capricho, por otro lado aumenta el número de graduados que no pueden encontrar empleo. Lo cierto es que en España se está agravando la fuga de cerebros. Los recortes en el número de contrataciones de nuevos funcionarios no pueden solucionar el problema, y es necesario esforzarse, a largo plazo, en la formación de recursos humanos, lo cual se convierte por lo general, en el caso de las crisis económicas, en el objeto de reducción de costes. Y eso debe incluir la introducción eficaz de un mecanismo de evaluación del rendimiento, y una reevaluación del trato preferencial que se da a los funcionarios de más edad.

El sistema de funcionariado y la estructura social de Francia

A continuación nos gustaría analizar la situación de Francia, una de las naciones representativas de la zona mediterránea del Sur de Europa en el contexto de la reciente crisis financiera, como uno de los principales países, junto a Alemania, encargados del rescate económico.

Francia tiene un 21,9% de funcionarios en su fuerza laboral (datos de 2006), lo cual la coloca en quinta posición entre los países miembros de la OECD. Aunque se trata de uno de los principales países capitalistas de Europa, por otro lado también muestra un dirigismo característico hacia su estructura empresarial. Ese dirigismo, en contraste con políticas neoliberales como las de Estados Unidos o Reino Unido, que no intervienen, en la medida de lo posible, en el mercado, el Estado marca activamente su intención en la injerencia sobre el mercado. Empresas privadas se encargan de infraestructuras como el gas, la electricidad o el agua, pero ha habido casos en los que el gobierno ha nacionaliado esos negocios, y en general el control gubernamental ha sido excepcionalmente rígido. La tendencia general en Europa a regular con fuerza la regulación de plantilla de las empresas difiere grandemente del sistema estadounidense, pero en el caso de Francia resulta especialmente notable (Osabe, 2006).

La seguridad social tampoco es una excepción. El sistema francés de seguridad social históricamente no ha estado a cargo del gobierno ni de empresas, sino de una sociedad cooperativa independiente, pero hoy día esa independencia se ha convertido en ficción jurídica y ya no puede funcionar sin el apoyo del gobierno (por supuesto, la ayuda de las empresas también tiene peso). Por otro lado, se han creado diversos fondos para gastos médicos y pensiones de forma altamente compartimentalizada, según la empresa o el campo de trabajo, y en especial el sistema del sector público, que incluye a los funcionarios, llamado “sistema especial”, vela por los derechos preferenciales de los trabajadores pertenecientes a la élite.

Tampoco es que en Francia no se oigan opiniones sobre la necesidad de reducir el número de funcionarios. Durante el mandato de Sarkozy (2007-2012) se pudo avanzar en esa reducción del funcionariado con medidas como cubrir sólo uno de cada dos funcionarios que se jubilan. Sin embargo se alteró el poder del gobierno antes de que se produjera un gran cambio, y la administración de Hollande mostró su intención de ir aumentando en lo sucesivo el número de funcionarios a través de la abolición del sistema que elimina estos puestos de trabajo, y de un plan para incrementar el número de docentes en 60.000 para 2017 (según un artículo de Le Monde, con fecha 19 de abril de 2012).

Las políticas del gobierno de Hollande, basadas en su posición socialdemócrata, y en contraste con las de “gobierno pequeño” de Sarkozy, tienen la particularidad de tratar de utilizar el sector público al máximo para lograr un crecimiento económico y fomentar el empleo; está claro que Francia no podrá cambiar tan fácilmente su estructura social, tildada de “paraíso de los funcionarios”. El “modelo social francés”, con su excesiva carga de seguridad social para las empresas, crea una supresión del empleo y origina una retahila de problemas que generan un descenso en la competitividad, pero no parece posible que se pueda llevar a cabo una reforma radical de ese modelo.

Está claro que el número de funcionarios en Francia es alto, y eso conlleva el problema de una fuerte presión sobre las finanzas del Estado. Además, dado que el empleo tiene carácter vitalicio, igual que en Japón, es muy difícil despedir a alguien una vez se le ha dado trabajo. En esa situación se hace cada vez más necesario desarrollar un sistema de gestión de recursos humanos que distinga a los funcionarios por sus resultados, basándose en la evaluación del rendimiento, para aumentar la eficacia y motivarlos.

Reforma del sistema del funcionariado japonés: no reducir el número; aumentar la calidad

Basándonos en la información sobre los países del Sur de Europa, examinemos ahora el sistema del funcionariado japonés.

Hasta ahora se han venido realizando recortes en el número de funcionarios y en su salario, con el objetivo de reducir el despilfarro en el gasto anual, a través de la reforma del sistema postal (por parte del gabinete de Koizumi, del PLD) y del plan de revisión de servicios y obras públicas a partir de 2009 (del PDJ, en el poder). Sin embargo, si comparamos esta situación con la de los países del Sur de Europa, se harán evidentes varios temas a considerar.

No se puede decir que sea muy acertado el argumento de que, con reducir el número de puestos de trabajo o el salario a capricho, los problemas como la descentralización y la falta de transparencia e inefectividad que la acompañan, el clientelismo que afecta a la contratación, el bajo nivel de productividad, etc., vayan a resolverse. Una reforma que se fundamente en reducir el número de funcionarios cerrará las puertas también a los jóvenes de mayor excelencia, y quizá haga descender aún más la moral de los trabajadores existentes.

En la actualidad, el gobierno de Japón sigue desarrollando su reforma del sistema de funcionarios estatales, y ha introducido a partir del año fiscal 2012 un nuevo sistema de exámenes para la contratación de funcionarios. Los grupos tradicionales de funcionariado (tipos I, II y III) serán adaptados a una nueva división (“coordinación”, “general” y “especialización”), y se realizarán reformas en cada división.

Según la Autoridad Nacional de Personal, los puntos principales de la reforma empiezan por, en primer lugar, un cambio hacia una gestión de recursos humanos basados en la capacidad y los resultados y, corrigiendo drásticamente el sistema de exámenes para la contratación de funcionarios y, tras el reclutamiento, implementar un sistema de ascensos según la capacidad y los resultados obtenidos en el trabajo. En segundo lugar, cambiar el sistema actual por un marco independiente de exámenes, dirigido a posgraduados, que los divida atendiendo a la coordinación, de cara a explotar nuevas fuentes de recursos humanos. En tercer lugar, para asegurar un espectro lo más amplio posible de funcionarios en esa división de coordinación, se buscarán medidas para examinar dando importancia a las habilidades básicas de planear y organizar un proyecto, al mismo tiempo que se creará un marco de exámenes dirigido especialmente a los trabajadores con experiencia en empresas privadas, entre otros. En cuarto lugar, poner un énfasis especial en la inteligencia y la capacidad de discusión y planificación, con base en un concepto de conocimiento más amplio: examinar la habilidad básica centrada en el pensamiento lógico y la aplicación práctica al trabajo, más que en la cantidad de conocimientos, así como la capacidad de deliberación y presentación de políticas, por ejemplo.

Lo que más llama la atención de todo esto es la creación de un marco independiente de exámenes dirigido a los posgraduados y el énfasis en examinar las habilidades básicas para planear y organizar un proyecto con el motivo de diversificar el pesonal. Aunque hasta ahora los funcionarios estatales habían carecido de la capacidad necesaria para establecer una estrategia de gran calado, multidisciplinaria y de comunicaciones flexibles, por hallarse encerrados en el agujero de sus especializaciones y chocar con los problemas sistemáticos derivados del muro que representa la administración vertical, al contratar en gran número a trabajadores que hayan recibido una educación superior no sólo aumentará la especialización, sino que también se logrará una disposición más flexible ante un amplio rango de disciplinas y, es de esperar que la contratación activa de recursos humanos provistos de una visión internacional traiga consigo una reforma en la cultura burocrática de los ministerios. Si existe una educación bien cimentada en varios campos también se podrá evitar la fragmentación de los conocimientos basados en especializaciones de alto nivel.

Hacia un sistema de funcionariado japonés como estándar internacional

Como hemos visto antes, si aprendemos del estado en el que se encuentran los países del Sur de Europa, al tiempo que se avanzará en una reforma que elimine los elementos negativos que dan lugar al malgasto y la ineficiencia del favoritismo, el tráfico de influencias o el clientelismo, comprenderemos la necesidad de ir fomentando el que se reconozcan el atractivo del trabajo de los funcionarios, especialmente entre el estrato más joven. Además, en lo relativo a los departamentos de personal y contratación, a la vez que debe comprobarse con precisión la posición que ocupa Japón (y en el caso de los funcionarios locales, las prefecturas) desde un punto de vista global, a medio y largo plazo, también se podrán desenterrar los problemas inherentes a la sociedad y llevar a cabo activamente un cambio esencial en el reclutamiento de los jóvenes que cumplan con los requisitos y tengan la formación necesaria para planificar y organizar proyectos adecuados con los que abordar estos problemas.

Rogamos porque Japón sea capaz de construir un sistema de funcionariado que se convierta en el estándar internacional.

(Escrito el 30 de agosto de 2012; traducido al español del original en japonés)

 

Bibliografía

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  • [21.11.2012]

Profesora asociada en la Facultad de Comercio de la Universidad Nihon. En 1992 entra en el Ministerio de Asuntos Exteriores, donde trabaja en la Embajada de Japón en España. En 2005, se doctora en Historia en la Universidad Complutense de Madrid. Entre sus obras destacan Sengo Supein to Kokusai Anzen Hosyō (“'La España de posguerra y la preservación de la seguridad internacional”, Chikurashobō, 2012), Kazarusu to Kokusai Seiji – Katarunya no daichi kara sekai he (Casals y la política internacional – Desde el territorio catalán al mundo, Yoshida Shoten, 2013) y La diplomacia pública de Japón: De la reconstrucción de postguerra a la actualidad, E.Starkie y F.Rodríguez, Coords. Estrategias de Diplomacia cultural en un mundo interpolar (Ramón Areces / 2015), entre otras obras.

Miembro del Subcomité Francés-Español de Nippon.com. Profesor titular para el curso de posgrado de Estudios Interculturales de la Universidad de Kobe. Graduado en 1992 por la Universidad de Estudios Extranjeros de Tokio, Departamento de Estudios Franceses. Obtuvo un Máster de Investigación en Cultura de Área, para luego doctorarse en Ciencias Sociales por la Universidad de Hitotsubashi. Entró en el Ministerio de Educación, Ciencia y Cultura en 1996 (como encargado de investigaciones extranjeras). Profesor invitado en la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad de París, cargo que también ha ocupado en Nanterre La Défense, París occidental. Entre sus obras destaca Yōroppa no Minzoku Tairitsu to Kyōsei (“Oposición y simbiosis de los pueblos de Europa”, Editorial Ashishobō, 2008.)

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