En profundidad La nueva vía para la economía japonesa: sectores en crecimiento orientados al exterior
Regeneración de la agricultura japonesa y competitividad internacional

Dōmoto Hiroshi [Perfil]

[18.07.2012] Leer en otro idioma : ENGLISH | 日本語 | 简体字 | 繁體字 | FRANÇAIS | العربية |

En el debate sobre la conveniencia de que Japón participe en las negociaciones para su incorporación al TPP, uno de los puntos de discusión es la competitividad internacional de la agricultura japonesa. ¿Qué medidas se reclaman en este momento para conseguir la regeneración de nuestra agricultura? El presente artículo, centrado en la producción de arroz, señala los principales problemas y retos de futuro de esta actividad.

Unas exportaciones insignificantes: el verdadero problema de la agricultura

Hoy en día la cocina japonesa obtiene una gran aceptación y es valorada en todos los rincones del mundo. Sin embargo, sobre la agricultura de Japón, o sobre su pesca, que deberían ser los cimientos de nuestra cocina, es raro oír algo, como no sea de boca de algún especialista. Y es que ambas son prácticamente desconocidas fuera de círculos japoneses.

Se dice que son muchos los problemas que afectan a estos dos sectores industriales, pero es fácil comprender su verdadera naturaleza si echamos una ojeada a la evolución de las importaciones y exportaciones. Descubriremos que, por ejemplo, las exportaciones agrícolas japonesas representan apenas 3.000 millones de dólares anuales, una cifra extremadamente pequeña si la comparamos con las de los principales países del mundo (ver cuadro).

Sin embargo, cuando en Japón se habla de la agricultura, se suele pasar por alto la cuestión de las exportaciones, centrando el debate en las importaciones. Se esgrimen argumentos como que, puesto que Japón “es el mayor importador mundial de alimentos”, y que “dependemos del extranjero para aprovisionarnos de la mayor parte de los alimentos”, debemos estar “en contra de la liberalización del mercado del arroz” o exigir ”protección para la agricultura japonesa, que es una industria en declive”.

Es cierto que, por el valor neto de la importaciones (exportaciones menos importaciones) estamos a la cabeza del mundo, pero las cosas se ven de diferente forma si nos fijamos por separado en cada una de esas dos partidas. El valor de las importaciones es el quinto más alto del mundo, pero en términos per cápita encabezan la clasificación Reino Unido, con 880 dólares, seguido por Alemania, con 851 y Francia, con 722. De ninguna forma puede decirse que Japón importe demasiado, pues sus 360 dólares per cápita son aproximadamente la mitad de los de Francia y no andan demasiado lejos de los 244 dólares de Estados Unidos. El verdadero problema es, pues, la insignificancia de esos 3.000 millones de dólares de las exportaciones. En realidad, allá por el año 1965, los países desarrollados de Occidente estaban, en cuanto a exportación de alimentos, a niveles muy similares a los de Japón. Pero mientras que durante los cincuenta años posteriores Reino Unido las ha aumentado en 20.000 millones de dólares y Alemania en 42.000 millones, Japón solo ha conseguido un aumento de 2.700 milones. Dicho de otro modo, la agricultura japonesa no ha ampliado en absoluto su clientela internacional y sigue dependiendo del comprador nacional.

El origen de esta situación hay que buscarlo en relación con las políticas agrarias seguidas durante estos años. La política agraria japonesa se ha articulado en torno a las medidas orientadas a los productores de arroz y a la reducción de la superficie cultivada para mantener a altos niveles el precio de la gramínea. No es exagerado decir que la consecuencia de todo ello ha sido el declive de la agricultura en nuestro país. En los siguientes párrafos trataré este punto.

Efectos perniciosos de la política agraria japonesa

1: Perpetuación de las explotaciones arroceras de baja productividad

El primero de estos efectos sería que, por medio de las medidas dirigidas a los productores de arroz, lo que se ha hecho a fin de cuentas es favorecer a los agricultores a tiempo parcial, cuya productividad es muy baja, lo que ha impedido ayudar suficientemente a los profesionales de dedicación completa.

Viendo la situación actual de los productores de arroz tal como la reflejan sus datos básicos, hallamos que sus circunstancias distan mucho de las de quienes producen verduras o frutas, de las de los ganaderos, etcétera. Esto no es independiente del hecho de que el mercado de las verduras, frutas y productos ganaderos es un mercado abierto, mientras que la producción de arroz ha venido siendo objeto de una gran protección.

  • Seis de cada diez agricultores son productores de arroz.
  • La producción arrocera representa el 22% del total de la producción agrícola.
  • La facturación anual (mediana estadística) de las haciendas productoras de arroz es muy baja, pues solo alcanza los 1,4 millones de yenes anuales (productores de verduras: 6,7 millones; de frutas: 3,0 millones; ganaderos: 1,5 millones).
  • Entre los productores de arroz hay un 61% de agricultores a tiempo parcial, un porcentaje altísimo (en otros productos agrícolas el porcentaje es de entre el 20% y el 35%).
  • El promedio de edad de los productores de arroz es el más alto: 66,6 años.

Suele decirse, conociendo estos hechos, que los productores de arroz tienen una facturación escasa (dificultades económicas), sufren un gran problema de envejecimiento y además no tienen quien les releve al frente de las explotaciones. Pero la realidad no siempre es así.

El 60% de los productores de arroz trabaja en el campo a tiempo parcial y la mayor parte de ellos forman un estrato social con ingresos estables, ya que se emplean también en ayuntamientos, cooperativas agrícolas, fábricas y otros lugares.

Por otra parte, mientras que los funcionarios y asalariados en general se jubilan entre los 60 y los 65 años, los agricultores no tienen una edad de jubilación preestablecida. Los productores de arroz a tiempo parcial, cuando se jubilan de sus otros trabajos, continúan cultivando la tierra por afición y pasan a ser clasificados estadísticamente entre los agricultores de dedicación completa, constituyendo, según se dice, el 10% del total de productores de arroz. Es lógico, pues, que el envejecimiento de la población agrícola continúe su avance. Además, entre los agricultores de dedicación completa hay muchos que, provenientes de familias dedicadas al campo, han trabajado durante toda su vida como funcionarios públicos o asalariados, pero que tras su retiro vuelven a la casa familiar y comienzan a cultivar el campo por afición. Este grupo, que actualmente equivale a otro 10% de los productores de arroz, está actualmente en fase de aumento.

Finalmente, está el restante 20%, correspondiente a los verdaderos profesionales que encuentran en la agricultura su ocupación principal. Si exceptuamos a este 20%, sobre los demás agricultores no hay que preocuparse por sus supuestas dificultades económicas derivadas de la escasa facturación, ni por la imagen que se tiene de la gravedad del proceso de envejecimiento, y menos todavía por el hecho de que no tengan sucesores, ya que no los necesitan.

En el caso de quienes comienzan a realizar tareas agrícolas por afición tras su jubilación de otros trabajos, así como en el de quienes lo hacen mientras trabajan, el arroz es la opción más elegida debido a que, a diferencia de otros productos agrícolas, se puede cultivar invirtiendo pocas horas de trabajo anuales, 45 como promedio.

La política agraria japonesa, con sus grandes presupuestos, ha conseguido perpetuar un tipo de explotación arrocera a pequeña escala y a tiempo parcial, pero no elevar la competitividad de los profesionales de la agricultura.

2. Abandono del suelo agrícola: un fenómeno en expansión 

El segundo efecto pernicioso ha sido acelerar el abandono del suelo agrícola.

La superficie total de tierras agrícolas que dejaron de ser trabajadas se elevó en 2010 a 390.000 hectáreas, una extensión equivalente al doble de la prefectura de Tokio. Además, un 25% de esas tierras eran suelos llanos y adecuados para el uso agrícola. La principal causa de que esto ocurra es la política de reducción de la superficie cultivada, eje de la política agraria japonesa.

Desde 1970, paralelamente al descenso del consumo de arroz, se ha seguido una política de reducción de la superficie cultivada orientada al sostenimiento de los precios a un nivel alto. Esta política ha consistido en otorgar subsidios en cuantía proporcional a la superficie de arrozal que, acogiéndose al sistema, haya sido dejada en barbecho o dedicada a otros cultivos. Las subsidios son de 200.000 millones de yenes anuales, con un total acumulado que supera los siete billones de yenes desde la puesta en marcha esta política. Muchas de estas tierras en barbecho acaban convirtiéndose en tierras agrícolas abandonadas si no se encuentra un cultivo alternativo ni se les da otro uso.

Pero no terminan ahí los perniciosos efectos de esta política, ya que es precisamente ella la principal causa de que se haya perpetuado el esquema que hemos visto en el punto anterior, el de una población con muchos agricultores a tiempo parcial de baja productividad, y con una baja proporción de verdaderos profesionales dedicados a la agricultura. Con la política de sostenimiento de los precios del arroz, no cabía pensar que fueran a dejar sus tierras los pequeños agricultores a tiempo parcial que vendían a altos precios su arroz cultivado aprovechando los fines de semana. Se entró así en un círculo vicioso, ya que los agricultores profesionales no podían ampliar su superficie cultivada y rebajar así el costo de producción aunque se especializaran en ese cultivo, por lo que tampoco mejoraban demasiado sus ganancias. Cuando se introdujo esta política tuvo amplias repercusiones sociales, entre ellas los famosos movimientos de resistencia en Ōgata-mura (prefectura de Akita) y en una parte de la prefectura de Niigata, que habían conseguido ya una alta productividad. Allí, podían obtenerse mayores ingresos no acogiéndose al sistema de subsidios. Podría decirse que esto demuestra a las claras que la política de reducción de la superficie cultivada solo ha contribuido a obstaculizar la mejora de la productividad que podría derivarse del aumento del tamaño de las explotaciones.

Pero el principal damnificado por estas políticas es el pueblo japonés. La política de reducción de la superficie cultivada es una forma de cártel que obliga a los ciudadanos a cargar por una parte con los altos precios de compra del arroz, y por la otra con el costo financiero que suponen para el estado los subsidios por abandono de tierras.

En parte para evitar estas críticas, el Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca realizó en 2004 una reforma legal que sustituía la política de reducción de superficie cultivada por otra para ajustar la producción. Los subsidios ya no se conceden según el criterio de la superficie cultivada que se abandona, sino por un criterio cuantitativo de ajuste de la producción. Pero el propósito de sostener los precios a un nivel alto, que es la esencia de esta política, continúa inalterado y esto significa que los efectos perniciosos que se advierten en la política de reducción de la superficie cultivada siguen siendo los mismos.

Entre las causas de que haya aumentado tanto la superficie calificada como suelo agrícola abandonado es que sus costes de mantenimiento son bajos, gracias al trato de favor que se otorga al suelo agrícola en el pago del impuesto de sucesión y del impuesto sobre inmuebles. En su origen, este trato de favor tenía como objetivo evitar el bajo rendimiento productivo que acompaña a la dispersión de las tierras de cultivo en superficies de otro uso, dispersión que podría derivarse de una imposibilidad de pago de tales impuestos u otras circunstancias. Pero, por desgracia, este trato de favor se ha convertido en un incentivo para dejar abandonada una parte cada vez mayor del suelo agrícola. Y es que el tratamiento de favor a la hora de pagar los dos referidos impuestos se aplica por igual trátese de suelo agrícola trabajado o no trabajado. Aprovechándose de este hecho, muchos propietarios siguen registrando como suelo agrícola estas superficies no utilizadas.

Hacia una regeneración de la agricultura

Durante los próximos años, el consumo doméstico seguirá reduciéndose en Japón debido a la disminución del número de hijos, el envejecimiento de la población y otros factores como los cambios en las costumbres alimentarias. En estas circunstancias, si se desea una regeneración de la agricultura japonesa, es necesario replantearse radicalmente todo el tema del aumento de la productividad agrícola, que es lo que nos permitirá ganar competitividad internacional.

En primer lugar, tenemos que liberarnos de esa ineficiencia que hoy en día se está promoviendo. Un replanteamiento radical es necesario, especialmente, en lo referente a problemas como el obstáculo que representa para el aumento del tamaño de las explotaciones, una estructura productiva caracterizada por la existencia de un gran número de cultivadores de arroz a tiempo parcial, o la forma en que el progresivo abandono del suelo agrícola está dificultando obtener un mejor aprovechamiento. En concreto, habrá que idear alguna receta contra la política de reducción de la superficie cultivada y la tendencia a mantener bajos los costes de mantenimiento de ese suelo.

En segundo lugar, habría que aprovechar el dinamismo de las empresas. De hecho, desde hace varios años, el Ministerio está implementando medidas para favorecer la participación de las empresas en proyectos agrícolas. Sin embargo, son todavía muchas las limitaciones impuestas y las empresas no están en condiciones de meterse de lleno en los negocios agrícolas.

Continuaré mi exposición desde estos dos ángulos.

Cómo superar la ineficiencia

La política de reducción de la superficie cultivada (actualmente llamada política de regulación o ajuste de la producción) es una forma de cártel cuyo propósito es mantener altos los precios. Hay que abolirla y comerciar guiándose por los precios de mercado. En ese caso, ante los ineficientes productores de arroz a tiempo parcial se abren cuatro posibilidades: 1) continuar con el cultivo del arroz sin considerar su rentabilidad; 2) cambiar a otro cultivo; 3) dejar la agricultura al considerar que ya no les resulta rentable (incluyendo aquí el caso de quienes reduzcan la producción limitándola al consumo propio), y 4) arrendar sus tierras a agricultores profesionales que hayan logrado una mayor productividad.

Si eligen la primera opción, lógicamente los precios de mercado bajarán y los consumidores se beneficiarán de unos precios más económicos. Por contra, los agricultores a tiempo parcial, altamente improductivos, tendrán grandes dificultades para seguir con su ocupación y tarde o temprano se decidirán por alguna otra opción. Si la opción elegida es la segunda, la del cambio a otro cultivo, se encontrarán en la necesidad de invertir más horas de trabajo o de utilizar más mano de obra, por lo que, finalmente, las opciones que se incentivan son la tercera y la cuarta. No obstante, en el caso de la opción tres, mientras estén bajos los costos de mantenimiento del suelo agrícola solo se conseguirá alentar el abandono de tierras, lo que agravará aún más el problema. Por eso, es esencial retirarles a estos terrenos abandonados la calificación de suelo agrícola y, o bien modificar el sistema tributario para posibilitar que reciban un tratamiento fiscal similar al del terreno para viviendas, o bien realizar la recaudación de impuestos con mayor rigor.

Con la llegada al gobierno del Partido Democrático de Japón se ha instaurado un sistema que complementa de forma individual los ingresos de cada explotación. El propio sistema es una media orientada a reforzar la competitividad en el mercado, y se usa ampliamente en muchos países. El problema radica en que la reducción de la superficie cultivada continúa siendo una condición para la recepción de las ayudas. De suyo, aunque una vez abandonada la política de reducción de superficie cultivada el precio de venta del arroz bajase, el sistema de complementación de ingresos por explotación individual supondría para las haciendas un efecto similar al que tendría un sostenimiento del precio del arroz a niveles altos, es decir, que su verdadero propósito era que bajase el precio del arroz al tiempo que se mantenían las medidas de protección en favor de los agricultores. Si, de esta forma, se conseguía unos precios más competitivos, entonces el arroz japonés, de alta calidad, podría vencer a sus competidores internacionales aun en el caso de que Japón ingresase en el Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica (TPP, por sus siglas en inglés).

Por otra parte, las ayudas del sistema de complementación individual de los ingresos de las explotaciones agrícolas se abonan de la siguiente forma a quienes ajustan su producción (reducen su superficie cultivada) y a quienes sustituyen el arroz por otros cultivos (desde 2012 existe también un sistema similar de complementación de ingresos para las explotaciones de otros productos hortícolas):

  • Sistema de complementación de ingresos para cada productor de arroz: se paga un subsidio proporcional a la extensión del cultivo de arroz (una vez realizado el ajuste de producción).
  • Proyectos de reutilización de arrozales inundados para otros cultivos: se paga un subsidio proporcional a la superficie de arrozal inundado destinada a otros cultivos.

En estos momentos en que las finanzas públicas atraviesan una situación tan grave, en vez de repartir estos complementos de forma igualitaria a todos los productores, lo que debería hacerse es ir modificando el sistema, utilizando criterios de adjudicación como limitar los subsidios a aquellos agricultores cuyas explotaciones alcanzan un determinada extensión, o a los casos en que su recepción pueda contribuir a aumentar la superficie de esa explotación y por ende elevar su productividad.

2) Aprovechamiento del dinamismo empresarial

Para revitalizar el decaído agro japonés, en 2009 el Ministerio de Agricultura reformó la Ley de Terrenos Agrícolas y estableció un programa para racionalizar la posesión de terrenos agrícolas.

a) Barreras a la participación derivadas de la Ley de Terrenos Agrícolas

Con la reforma de la Ley de Terrenos Agrícolas, las empresas de otros sectores industriales han visto facilitado su acceso a los negocios agrícolas. Sus aportaciones de capital a las corporaciones de producción agrícola pueden ascender hasta el 25% del total y se han eliminado también las limitaciones impuestas a su participación en el negocio agrícola mediante el arriendo de tierras. Sin embargo, a las empresas de otros sectores industriales les sigue resultando muy difícil participar en el sector agrícola. Se dice que la limitación del 25% impuesta a las aportaciones de capital impide que estas empresas puedan tomar las riendas del negocio agrícola, lo cual frena sus iniciativas.

Por otra parte, en cuanto al sistema de arriendo de terrenos agrícolas, se alega que la necesidad de renovar periódicamente los contratos representa un importante riesgo, y que no es fácil conseguir los terrenos más adecuados para el uso agrícola. Se espera que la participación en el negocio agrícola de empresas de otros sectores industriales contribuya a la formación de una nueva generación de agricultores que pueda relevar a la anterior, pero sería preciso eliminar la limitación a las aportaciones de capital y favorecer así que estas empresas se comprometan en proyectos más ambiciosos.

b) El problema de la posesión de terrenos agrícolas

En 2009, como una forma de atajar el problema del abandono de las tierras de labranza, se inició un proyecto para racionalizar el régimen de posesión de terrenos agrícolas, ofreciendo un servicio de compraventa o de intermediación en la compraventa de estos terrenos. Las entidades encargadas de llevar a cabo el programa son las corporaciones para la racionalización de la posesión de las tierras agrícolas. Solo pueden constituirse en tales entidades los gobiernos prefecturales y locales y las cooperativas agrícolas. En concreto, se han formado 47 corporaciones, una en cada prefectura, a las que se suman otras 160 “asociaciones de armonización” (las antiguas corporaciones públicas municipales) y las 380 cooperativas agrícolas. Se establecieron un gran número de organizaciones, pero la medida ha mantenido un nivel de actividad bajo dejando las empresas privadas excluidas. Se ha criticado esta iniciativa alegando que su única finalidad es la defensa de los intereses propios y la captación de fondos de los presupuestos públicos.

El abandono de los terrenos de labranza es un problema que irá agravándose en el futuro. Es el momento de hacer una apertura hacia la empresa privada para aprovechar su experiencia en materias como la compraventa o la administración de inmuebles.

3) Negociaciones del TPP, ¿última oportunidad?

En noviembre de 2011 Japón anunció que entraría en las negociaciones para su participación en el TPP. En Japón la conveniencia de incorporarse al TPP es objeto de frecuentes debates, pero se dice que el sector más afectado será el agrícola. No hay duda de que el TPP traerá muchas consecuencias, pero para elevar la competitividad de la agricultura japonesa, es una prueba ineludible.

Teniendo en cuenta que las negociaciones llevarán su tiempo y que luego se establecerán unos plazos para la eliminación gradual de los aranceles, parece que hasta la plena incorporación tenemos todavía diez años por delante. Durante esos diez años, lo importante es saber qué hay que hacer, y ante todo hay que evitar que las ineficiencias existentes se perpetúen.

En este artículo he mencionado algunos intentos para solucionar estos problemas, como el giro en la política de reducción de la superficie de cultivo de arroz o los mecanismos para favorecer a los productores, así como la eliminación de las barreras a las empresas de otros ramos o el aprovechamiento del dinamismo empresarial. Si se van concretando estas medidas, quizás no pueda decirse que el plazo de diez años que resta hasta la ejecución plena de TPP sea suficiente, pero tampoco parece descabellado. Si no se abordan estos problemas, tomarán visos de realidad las advertencias que se prodigan sobre el inminente desmoronamiento de la agricultura japonesa, al margen de que Japón se incorpore o no al TPP.

No será exagerado decir que las negociaciones para la participación de Japón en el TPP representan una última oportunidad para plantearse seriamente todos estos temas.

  • [18.07.2012]

Máster en Ciencias por el Instituto de Tecnología de Tokio. Desde 2011 es investigador jefe del Centro de Estudios de Políticas Públicas Internacionales (CIPPS, por sus siglas en inglés). Se ha especializado en Análisis Macroeconómico.

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