En profundidad El nuevo contexto internacional de Asia Oriental
La ASEAN y Japón
El difícil camino hacia la paz y el progreso

Yamakage Susumu [Perfil]

[06.02.2013] Leer en otro idioma : ENGLISH | 日本語 | 简体字 | 繁體字 | FRANÇAIS |

En la última reunión de ministros de asuntos exteriores de la ASEAN, celebrada en julio de 2012, las divergencias en torno al problema del Mar de la China Meridional imposibilitaron la adopción de un comunicado conjunto, algo que no había ocurrido nunca desde que está organización fue creada. En este escrito el autor expone su visión sobre los problemas internos que afectan a la ASEAN y el papel que debería desempeñar Japón.

En la reunión de ministros de asuntos exteriores de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés, al igual que el resto de las instituciones que aparecen en el artículo) y Japón, sostenida en Camboya en julio de 2012, se acordó hacer de 2013 el año del intercambio entre ambas partes, como forma de celebrar el cuadragésimo aniversario del inicio de estas relaciones.

Hace ahora cuarenta años, una marea antijaponesa invadía el Sudeste Asiático, donde se veía como un problema la “excesiva presencia” que tenían los productos y las empresas de este país. Esto ocurría especialmente en Malasia, cuya industria del caucho sufría las consecuencias del crecimiento de las exportaciones de goma sintética japonesa. Las peticiones formuladas por el gobierno malasio al japonés para que restringiera las mismas fueron desoídas. Entonces, en 1973, la Reunión Ministerial de la ASEAN (AMM), a la sazón máxima autoridad de la organización, comenzó a verter críticas contra Japón, que respondió aviniéndose a tomar parte en un foro bilateral con la ASEAN para tratar el tema de la goma sintética, lo que supuso el inicio de estas relaciones.

La ASEAN evidencia sus fisuras

Desde entonces, y pese a enfrentamientos ocasionales en algunas materias económicas, la ASEAN y Japón han fortalecido progresivamente sus relaciones de cooperación. Y no solo eso: las relaciones Japón-ASEAN han funcionado como catalizador en la construcción de sistemas regionales más amplios en torno a la ASEAN. Por ejemplo, a finales de los setenta, las reuniones de ministros de asuntos exteriores de la ASEAN y Japón dieron origen a las Conferencias Postministeriales (PMC). A inicios de los noventa, una propuesta japonesa para incluir los temas políticos y de seguridad entre las materias de discusión de las PMC fructificó en forma del establecimiento del Foro Regional de la ASEAN (ARF). A finales de ese decenio, la propuesta igualmente japonesa de celebrar periódicamente cumbres ASEAN-Japón fue la causa directa del nacimiento de ASEAN+3 (Japón, China y Corea del Sur) o APT. En 2008, Japón puso en vigor el Acuerdo de Asociación Económica Integral ASEAN-Japón (AJCEPA) y actualmente aspira a una ampliación de ese marco de asociación económica.

La ASEAN, que para Japón es un importante socio, se ha transformado en este comienzo de siglo. Si hasta entonces no era sino una acumulación de decisiones tomadas en las cumbres y en las diversas reuniones ministeriales, tras superar a finales de los noventa la ASEAN la crisis financiera y económica asiática, en 2008 estableció una Carta de Principios y desde entonces se ha renovado tanto en el aspecto organizativo como en el funcional. Ahora se plantea, para 2015, el establecimiento de una comunidad de ASEAN, que tendría tres pilares: 1) política y seguridad; 2) economía, y 3) cultura y sociedad.

Sin embargo, la ASEAN está mostrando algunas fisuras. ¿Hasta qué punto son graves? ¿De qué forma afectarán a la estrategia regional de Japón?

La presidencia camboyana, responsable del fracaso de la AMM

La AMM de julio de 2012 resultó un fiasco sin precedentes. El comunicado conjunto, en el que, desde que comenzó a emitirse, solía hacerse ostentación de la gran unión existente entre los miembros de la ASEAN, no pudo ser adoptado por primera vez en 45 años de historia. La fisura de la ASEAN fue objeto de todo tipo de comentarios. Es indudable que en esta AMM los países miembros chocaron frontalmente en torno a la redacción del comunicado acerca del comportamiento de China en el problema del Mar de la China Meridional. Hubo quienes creyeron ver, tras esta situación, una estrategia china de divide y vencerás, pero, ¿estaremos en lo cierto si decimos que la estrategia china había triunfado y que la endeble unión de la ASEAN empezaba a resquebrajarse?

De ningún modo puede decirse que los enfrentamientos y discordancias entre los países miembros de la ASEAN hayan sido especialmente graves en esta última reunión. En realidad, si decimos que la ASEAN ha venido sufriendo los más diversos enfrentamientos intrarregionales, estaremos resumiendo correctamente su historia. Ha habido cierres mutuos de embajadas entre países enfrentados por conflictos territoriales, e incluso hay países que han tenido choques armados con sus vecinos en zonas fronterizas. Sin embargo, hasta ahora los países miembros siempre se las habían arreglado para obtener un consenso y redactar un comunicado conjunto, fuera cual fuese la naturaleza de su enfrentamiento. Es, por tanto, muy simplista tratar de encontrar la razón del fracaso en supuestas fisuras internas de la ASEAN.

Según algunos, lo que ha ocurrido es responsabilidad de Camboya, país que presidía la reunión y era el encargado de la redacción del comunicado. Camboya, que mantiene una estrecha relación con China, sería el responsable por no haber recogido en el comunicado la pretensión de Filipinas y Vietnam de que este reflejase una posición dura frente al gigante asiático. Efectivamente, fue eso lo que sucedió. Pero, por encima de eso, está el hecho de que Camboya no haya sido capaz, como presidente de la reunión, de desarrollar cabalmente la delicada e importante función de propiciar un arreglo entre las partes. Los ministros de exteriores de muchos países enviaron sus propuestas de arreglo, pero el de Camboya se negó a modificar el borrador que su país había preparado. Es posible que si insistió en sacar adelante su propio borrador, fuese porque había hecho coordinaciones previas con China, y también podría ser que le desagradase tener que hacer una difícil modificación de última hora en la letra del comunicado. En cualquier caso, la razón de la no adopción de un comunicado conjunto hay que buscarla, más que en la estrategia de división utilizada por China, en la intransigencia de la presidencia camboyana.

La ASEAN ha evidenciado sus enfrentamientos internos con ocasión de la redacción de este comunicado referente a China, pero apenas diez días después del fiasco de la AMM volvió a tomar medidas en relación con la presencia china en el Mar de la China Meridional. En concreto, la ASEAN ha acordado con China establecer en poco tiempo un código de conducta en lo que concierne a esa región marítima. Se dice que en la obtención de este acuerdo ha tenido un importante papel el ministro de asuntos exteriores de Indonesia. Por supuesto, que ASEAN haya logrado una cierta cohesión interna no significa que su capacidad de influir sobre China vaya a aumentar pronto, pero tampoco hay que dar excesiva importancia ni entender como una fisura de la ASEAN el fracaso sin precedentes de la AMM de 2012. En realidad, en la Reunión de Ministros de Economía de la ASEAN (AEM), que se desarrolló a finales de agosto bajo presidencia camboyana, y en el resto de las reuniones a nivel ministerial, la supuesta fisura no se hizo notar y no impidió la obtención de resultados. El futuro de la ASEAN hay que contemplarlo con una perspectiva un poco más amplia.

Paz y estabilidad en la región, objetivos de ASEAN

Los países del Sudeste Asiático, que fueron consiguiendo su independencia uno tras otro tras la Segunda Guerra Mundial, continuaron siendo escenario de guerras y de una gran inestabilidad política, en razón de los conflictos que mantenían unos con otros y de las intervenciones extranjeras. En este contexto, fueron los países unidos por medio de la ASEAN los que trataron de superar la desconfianza mutua y crean una situación más estable. En la segunda mitad de los años setenta la región quedó dividida entre el bloque de los países de Indochina de régimen socialista y los miembros de la ASEAN. Pero la paz y estabilidad en el Sudeste Asiático no solo eran un objetivo para esos países, también eran un importante objetivo estratégico para Japón, que en 1977 lanzó las directrices diplomáticas regionales conocidas como “Doctrina Fukuda”, mediante la cual se comprometió a prestar ayuda a la ASEAN y defendió la necesidad de coexistencia pacífica entre esa organización y la Indochina socialista.

Hubo que esperar al fin de la Guerra Fría para obtener la paz en el Sudeste Asiático. Para finales del decenio de 1990 todos los países de la región habían ingresado en la organización, con lo que fue posible llevar a estos países la paz y el progreso económico (posteriormente consiguió su independencia Timor Oriental, que en octubre de 2012 todavía no formaba parte de ASEAN). Ya en 1976, los países que entonces formaban la ASEAN concertaron el Tratado de Amistad y Cooperación del Sudeste Asiático (TAC), mediante el cual se comprometieron a solucionar por medios pacíficos los conflictos que los enfrentaban. Este tratado no solo sirvió para fundamentar las relaciones bilaterales entre todos los países de la ASEAN: ha servido también de base a la hora de institucionalizar las estrechas relaciones que mantienen con la ASEAN países de otras zonas del mundo.

El equilibrio en las relaciones con los países fuertes, vital para la ASEAN

La ASEAN tiene una estrategia que prima el equilibrio en la implicación que sus poderosos vecinos puedan tener en su propia paz y estabilidad. Un exponente de esta estrategia es el citado Foro Regional de la ASEAN (ARF), en el que se debaten temas políticos y de seguridad de la región Asia-Pacífico. Poco después de cerrarse el periodo de la Guerra Fría, el foro pasó a tener carácter anual y a contar con la participación de países externos a la organización, como Japón, Estados Unidos, China o Rusia. Actualmente concurren a la cita más de 20 países. Sin embargo, no se ha conseguido avanzar hacia el objetivo que se había fijado la ASEAN, que era el de elevar, desde la plataforma del ARF, el nivel de seguridad en la región Asia-Pacífico. La ASEAN está tratando de construir, como parte de sus estructuras comunitarias, la Comunidad Política y de Seguridad de ASEAN (APSC), y para ello, además de las AMM, ha comenzado a celebrar Reuniones de Ministros de Defensa (ADMM). En 2009 organizó una ADMM ampliada, a la que fueron invitados los ministros de Defensa de ocho importantes países externos (Japón, China, Corea del Sur, Estados Unidos, Rusia, Australia, Nueva Zelanda e India). A la Cumbre de Asia Oriental (EAS), que comenzó a celebrarse en 2005, se sumaron en 2011 Estados Unidos y Rusia, con lo que sus miembros coincidieron exactamente con los de la ampliación de la ADMM (ASEAN+8).

Entremezclándose con este proceso de institucionalización de las relaciones dentro de una amplia área alrededor a la ASEAN, han venido tomando un cariz cada vez más grave los enfrentamientos en torno a la jurisdicción y territorialidad de las aguas del Mar de la China Meridional. La sensación de alarma de la ASEAN ante el progresivo interés mostrado por China hacia esta área marítima comenzó a crecer a principios de los años noventa. Desde entonces, se han sucedido los llamamientos por parte de la ASEAN para establecer un código de conducta que sirva de base a una resolución pacífica del conflicto. Hasta el momento presente, la ASEAN y China han llegado a una serie de acuerdos, pero el ansiado código sigue quedando muy lejos. El avance marítimo de China es cada vez más patente, y en la misma medida en que este se produce, queda corroborada la importancia geopolítica del Sudeste Asiático. La razón, que no será necesario explicar, es que estos países rodean el Mar de la China Meridional y el denominado Mar Mediterráneo Australasiático, que unen los océanos Pacífico e Índico. Si resulta difícil encauzar el problema dentro del marco de ASEAN+1 (China), es probable que se intente tratar este asunto en foros más multilaterales, como la EAS o la ADMM+, en el marco de la ASEAN+8.

Hacia una corrección de los desequilibrios internos

Como se ha dicho más arriba, la ASEAN aspira a dotarse de una estructura comunitaria para 2015. El proceso seguido con más atención probablemente sea el de creación de la Comunidad Económica de la ASEAN (AEC). Además de ser precursora de la integración económica de Asia Oriental, la ASEAN viene ejerciendo una fuerte influencia sobre los procesos de integración económica en el conjunto de la región. Desde esta perspectiva, no podemos dejar de mostrar interés por el futuro de la AEC. En 1992 la ASEAN acordó crear un área de libre comercio y aquel objetivo inicial se ha visto cumplido en 2003. El siguiente paso en la integración sería la AEC, que fue proyectada ese mismo año.

Se está avanzando en la liberalización de diversas áreas, para convertir la ASEAN en un mercado único y en un centro de producción único partiendo del Acuerdo sobre Comercio de Bienes, el Acuerdo Marco de Servicios y el Acuerdo Integral de Inversiones (ATIGA, AFAS y ACIA, respectivamente). Se ha hecho un programa y se está publicando también un informe de cumplimiento a modo de tarjeta de puntuación, como una forma de presión mutua, pero no todo esta avanzando conforme a los planes. En la cumbre de la ASEAN que se celebró en Camboya en abril de 2012 se acordó la llamada Agenda de Phnom Penh, y la AEM pasó a trabajar con mayor concreción, estableciendo, entre otras cosas, un orden de prioridades de cara a 2015.

A medida que avanza la integración regional, se van agravando también los desequilibrios internos. En especial, con la ampliación de la ASEAN en la segunda mitad de los noventa, se ha producido un gran desequilibrio entre los tres países de la Península de Indochina (Vietnam, Laos y Camboya) y Myanmar, que son de reciente incorporación y cuyas economías habían quedado estancadas por efecto de guerras y otras circunstancias, y el resto de miembros. Esta fisura ha sido llamada “división de la ASEAN” (“ASEAN divide”). La organización viene tratando de abordar ese problema, como se vio ya en la cumbre de 2000, en la que se formuló la Iniciativa para la Integración de la ASEAN (IAI), cuyo principal objetivo es corregir dichos desequilibrios internos. Pero está claro que la ASEAN no será capaz de obtener resultados satisfactorios por sí misma y que la ayuda externa es imprescindible. En la mirada de los observadores está el plan de desarrollo de la subregión del Gran Mekong, que se lleva a cabo desde principios de los años noventa bajo la iniciativa del Banco Asiático de Desarrollo, un plan para dotar de infraestructuras y vincular en varios sentidos parte de China, Tailandia, Indochina y Myanmar. También Japón, desde principios de los noventa, está implicado activamente y por diversas vías en el desarrollo de Indochina, Myanmar y la región del Mekong –es decir, los cuatro países recién integrados en la ASEAN y Tailandia–. En los últimos años se han celebrado cumbres y reuniones de ministros de Exteriores Japón-Mekong y todo esto supone un apoyo en la corrección de los desequilibrios internos.

Importancia de la ASEAN para Japón

Un mes después de la sonada reunión ministerial, dió comienzo, también en Phnom Penh, la AEM (agosto de 2012). Participaron en ella ministros de Economía de países no miembros que están creando fuertes lazos con la organización, y se celebraron otras muchas reuniones paralelas. En una reunión entre la ASEAN y terceros países con los que ha cerrado acuerdos de libre comercio o asociación económica bilaterales (Japón, China, Corea del Sur, Australia, Nueva Zelanda e India) se acordó ir dando forma concreta a la Asociación Económica Regional Integral (RCEP) de Asia Oriental. Olvidando todas las supuestas fisuras, se está planeando materializar un acuerdo multilateral de libre comercio de ASEAN+6 como una suma de los acuerdos bilaterales ASEAN+1. Así pues, la ASEAN ocupa hoy en día un lugar de extraordinaria importancia en la búsqueda del progreso económico para toda Asia Oriental, incluido Japón.

Japón y la ASEAN firmaron en la cumbre de noviembre de 2011 una declación conjunta (Declaración de Bali) en la que se esboza una estrategia de colaboración basada en cinco pilares. Se trata de fortalecer la cooperación en materias de política y seguridad regional, en la construcción de la comunidad de la ASEAN; se pretende también reforzar la conexión mutua para que sea posible establecer lazos más estrechos entre ambas partes. Se apunta igualmente a la construcción de sociedades más fuertes frente a los desastres y a dar respuesta tanto a los retos que comparten los países de la región como a otros retos de escala global. Entre estos cinco pilares estratégicos destaca por su importancia el segundo (construcción de la comunidad de la ASEAN), ya que solo fortaleciendo las estructuras comunitarias de ASEAN y ahondando su integración podrán obtenerse frutos en los otros frentes.

Apoyo a la democración, clave en el futuro

Para hacer posible una comunidad de ASEAN sólida, es imprescindible corregir las desigualdades internas a las que se ha aludido más arriba. Pero la clave está en conseguir una mayor democratización de los países miembros. Myanmar, cuya política de opresión y violación de los derechos humanos le había impedido obtener cooperación de los países occidentales, comenzó a caminar por la senda de la democratización desde que se dotó de una constitución en 2008. En 2012 asistimos a una clara mejora de las relaciones internacionales de Myanmar, con la suavización del embargo económico y el rápido aumento de la inversión privada, todo lo cual, además de hacer posible un reforzamiento de las relaciones entre la ASEAN y los países no miembros, ha hecho más fácil corregir los desequilibrios internos e impulsar el desarrollo de las áreas más atrasadas. A Japón también le resulta ahora más fácil ofrecer su ayuda tanto a Myanmar como a toda el área del Mekong.

Por su propia estructura, la ASEAN es proclive a sufrir diversos tipos de fisuras. Pero en lugar de alarmarse por las fisuras que puedan abrirse o problematizar continuamente el asunto, Japón debería contribuir a dotar a la ASEAN de una estructura más fuerte frente a esas fisuras, que es la verdadera premisa para construir un Sudeste Asiático y una Asia Oriental que respondan mejor a los intereses de Japón.

(Escrito el 5 de octubre de 2012 y traducido al español del original en japonés)

  • [06.02.2013]

Profesor del Departamento de Política Internacional de la Universidad Aoyama Gakuin desde abril de 2012. Nacido en 1949. Tras concluir un máster en la Universidad de Tokio en 1974, se doctoró en Ciencias Políticas por el Instituto Tecnológico de Massachusetts. Antes de asumir su actual puesto enseñó en la Facultad de Artes y Ciencias y en la Escuela de Posgrado de Artes y Ciencias de la Universidad de Tokio.

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