Japón e Italia: ¿Por qué tantos cambios de primer ministro?

Las semejanzas existentes entre la política japonesa y la italiana han sido señaladas en muchas ocasiones. Veamos primero Japón: en 1955, el Partido Socialista, que se había fraccionado en un ala izquierda y otra derecha, logró su unificación, y nació también el Partido Liberal Democrático (PLD), en el que se fundieron los grupos conservadores. Esto hizo pensar que sería posible en Japón el bipartidismo y la alternancia en el poder. Sin embargo, la proporción de escaños obtenidos por liberal-demócratas y socialistas era de dos a uno y, al no poder conseguirse la alternancia, se habló entonces de un esquema de partidos de “uno contra medio”.

En un periodo histórico aproximadamente coincidente, en Italia se hablaba del bipartitismo imperfetto(*1), en referencia a una situación en la que ni se daba la alternancia en el poder entre el partido más fuerte, la Democracia Cristiana (DC), y la segunda fuerza política del país, el Partido Comunista, ni había perspectivas de que esto sucediera.

Los primeros ministros y sus respectivos gabinetes podían cambiar, pero en Japón seguía imponiéndose siempre el PLD como en Italia la DC, sin que hubiera ninguna alternancia fruto de un vuelco electoral. La permanencia en el poder engendra corrupción política. Las críticas que esto provocaba se sucedían en ambos países.

13 primeros ministros en Japón, ocho en Italia tras el cambio del sistema electoral

En la misma época se alzaron en ambos países voces a favor de la reforma política, fruto de las cuales se reformó el sistema electoral. 1993 en el caso de Italia y 1994 en el de Japón, fueron los años que marcaron sendas reformas en las que, como pequeñas diferencias, se introducían sistemas en los que la mayoría del arco parlamentario se elige por un sistema de distritos electorales unipersonales por los que sale elegido quien obtiene la mayoría relativa, decidiéndose el resto del arco parlamentario por otro sistema diferente de representación proporcional. En ambos casos el objeto de la reforma era fomentar a través del sistema de distritos unipersonales el bipartidismo y hacer posible así la alternancia en el poder.

Durante los últimos años se ha señalado la semejanza política entre ambos países en relación con los frecuentes cambios en la jefatura del gobierno. En Italia, entre el gabinete de Carlo Ciampi (formado en abril de 1993) y el actual de Enrico Letta (formado en abril de 2013) se han sucedido, incluyendo ambos, 13 gabinetes, que han tenido un total de ocho primeros ministros. En Japón, entre el gabinete de Hosokawa Morihiro (agosto de 1993) y el actual segundo gabinete de Abe Shinzō, establecido en 2012, han sido un total de 18 gabinetes dirigidos por 13 primeros ministros. Si incluimos solo los gabinetes formados tras las primeras elecciones en las que se introdujo el sistema electoral mixto que combina los distritos unipersonales con la representación proporcional, comenzando por el segundo de Hashimoto Ryūtarō (formado en noviembre de 1996), son 14 gabinetes con 10 primeros ministros (10 gabinetes y seis primeros ministros para la Italia del mismo periodo).

Los cambios de primer ministro son mucho más comunes en estos dos países que en otros donde también se sigue el modelo de gobierno parlamentario, como Alemania o Reino Unido. Entre 1993 y la actualidad, Alemania solo ha tenido tres cancilleres (primeros ministros): Helmut Kohl, Gerhard Schröder y Angela Merkel. Reino Unido, por su parte, solo ha tenido cuatro: John Major, Tony Blair, Gordon Brown y David Cameron. Cabe preguntarse, entonces, a qué se debe que los cambios sean tan frecuentes en Japón y en Italia.

Se dice que la diferencia entre Alemania y Reino Unido, por una parte, y Japón e Italia, por la otra, estriba en el papel que se atribuye a la Cámara Alta, dentro del sistema bicameral, que es común a los cuatro países. En Alemania, el Bundesrat (Cámara Alta) es la cámara de representación de los estados federales o Länder, y en el Reino Unido la Cámara de los Lores tiene atribuciones muy limitadas, de forma que en ninguno de los dos casos puede el primer ministro verse obligado a dimitir por un movimiento o cambio en aquella.

En Japón, la Constitución da primacía a la Cámara de Representantes (Baja), pero para sacar adelante las proposiciones de ley que han sido vetadas por la Cámara de Consejeros (Alta), necesita una mayoría de dos tercios. Es este un requisito muy exigente, que lleva a concluir que la Cámara Alta japonesa es en realidad muy poderosa. En Italia las dos cámaras se sitúan al mismo nivel y sin tener la mayoría en ambas ni siquiera es posible formar gobierno. En cualquier caso, no parece que el poder relativo de una cámara sobre la otra o el equilibrio de poder entre ambas sea la única causa de la gran frecuencia con que se cambia de gobierno en estos países.

Italia: La fragmentación política trae vuelco electoral en cada comicio

En las elecciones de 1994, las primeras en realizarse tras la introducción del nuevo sistema electoral en Italia, venció una coalición de centristas y derechistas. Dos años más tarde, en 1996, fue la alianza de centristas e izquierdistas la que consiguió la mayoría, y en 2001 se repitió el triunfo centro-derechista de 1994. En 2005 volvió a modificarse el sistema electoral, dotándolo de un sistema representativo proporcional que favorece la obtención de mayorías. En las elecciones celebradas inmediatamente después, en 2006, resultó vencedora la coalición centro-izquierdista, y en las de 2008 se produjo un nuevo giro, recayendo el poder de nuevo en el centro-derecha. Si de cada elección sale un nuevo gobierno, lógicamente también el primer ministro cambia. La frecuencia de tales cambios significa, pues, que la reforma electoral ha dado fruto. El problema es que los mandatos de cinco años no se cumplen y que continuamente se convocan elecciones anticipadas.

La inestabilidad en la jefatura del gobierno derivada del equilibrio de poder entre ambas cámaras se ha hecho más patente tras la introducción del nuevo sistema electoral de representación proporcional que favorece las mayorías. Bajo este sistema electoral, los escaños se reparten según la proporción del voto obtenido y, para favorecer la estabilidad del gobierno, se premia con más escaños a los partidos o coaliciones que más votos han obtenido. En la Cámara Baja se garantizan a la coalición ganadora 340 de los 630 escaños que la componen, pero en la Alta el ajuste de escaños se hace en cada uno de los distritos electorales, que corresponden a las regiones, resultando difícil obtener una mayoría en el conjunto de la Cámara. El gabinete de Romano Prodi, formado tras las elecciones de 2006, que en la Cámara Alta disponía de una exigua ventaja de dos escaños sobre la oposición, cayó en 2008 cuando un pequeño grupo formado por solo tres parlamentarios abandonó la coalición gubernamental. En 2013, la coalición de centro-izquierda triunfó en la Cámara Baja pero fue incapaz de conseguir la mayoría en la Alta y le costó dos meses formar gobierno.

Gobiernos tecnocráticos no parlamentarios para evitar las crisis políticas

Con los cambios en las reglas del juego político acarreados por la reforma de la ley electoral de 1993 y con el cambio también en los jugadores que supuso la desaparición de fuerzas políticas tradicionales como la Democracia Cristiana, disuelta en 1994, y el surgimiento de otras nuevas como Forza Italia, se entendió que el país cerraba el ciclo político de la Primera República y entraba en la Segunda. Pero el paso a la Segunda República no ha supuesto ningún cambio en la situación de fragmentación política que se vive en Italia. Tanto la ley electoral de 1993 como la de 2005 fomentan la formación de alianzas entre los partidos políticos, y la consecuencia ha sido el desarrollo de una estrategia electoral bipolar, con el centro-izquierda por un lado y el centro-derecha por el otro. Sin embargo, la situación dista mucho de parecerse a un bipartidismo, y la de 2008 no es la única caída de un gabinete causada por el abandono de la coalición de uno de sus miembros, después de que esta se haya hecho con el poder.

Si, tras la caída de un gabinete, no se celebran elecciones, resulta extremadamente difícil encontrar un sucesor al primer ministro dimisionario. Ahí es donde debe entrar en juego el presidente de la república, que actúa como mediador, reuniéndose con los líderes de los partidos y nombrando un nuevo primer ministro tras haber obtenido un consenso. Ni el primer ministro ni los otros miembros del gabinete tienen que ser forzosamente miembros del legislativo, así que puede ocurrir que se evite la crisis política formando un gabinete de tecnócratas no parlamentarios. Desde 1993, cuando gobernaba Ciampi, han sido ya cuatro los primeros ministros no parlamentarios.

De hecho, en los gabinetes de Lamberto Dini y de Mario Monti, ninguno de sus miembros tenía escaño de parlamentario. Este tipo de gabinete sin base parlamentaria suele tener por objeto la ejecución de ciertas medidas políticas y su carácter suele ser el de un gestor provisional, por lo que su duración no suele ser larga.

Así pues, en el caso italiano, los frecuentes cambios en la jefatura del gobierno se deben a que, por una parte, el similar estatus de ambas cámaras, la multiplicidad de partidos políticos, las inestables coaliciones de gobierno y la aparición de gabinetes de tecnócratas elevan la frecuencia de las elecciones, y, por otra parte, las reformas del sistema electoral han sido efectivas y con cada elección se ha producido un cambio de gobierno.

Japon: cambios de primer ministro incluso sin alternancia en el poder

En Japón, el PLD pasó a la oposición tras las elecciones generales de 1993, posibilitándose así un cambio de partido en el gobierno. Sin embargo, pronto se alió con el Partido Socialista y recuperó el poder en 1994, de la mano del gabinete del socialista Murayama Tomiichi. Dos años después, en 1996, recuperó también la jefatura del gobierno, con el nombramiento del referido Hashimoto como primer ministro. Esta fuerza política volvió a imponerse en las primeras elecciones generales celebradas bajo el nuevo sistema electoral y se mantuvo en el poder hasta la victoria del Partido Democrático de Japón (PDJ) en los comicios de 2009. La alternancia en el poder no es, pues, tan frecuente como en Italia. Si bien los gobiernos se sostienen también sobre coaliciones, estas no están formadas por tantos partidos como en Italia, y su composición no varía tanto como en este país. Tampoco se crean gabinetes tecnocráticos de débil base política. Aun así, el cambio de primer ministro es más rápido que en el caso italiano. ¿Por qué?

¿Será cierto, como se dice, que es la poderosa Cámara Alta la que ocasiona estos frecuentes cambios? Es innegable que las elecciones a la Cámara Alta, que se celebran cada tres años, afectan a la continuidad del gabinete como lo hacen las elecciones a medio mandato en EE.UU. Hashimoto cayó como consecuencia de la derrota de su partido en las elecciones a la Cámara Alta de 1998. Incluso cuando el primer ministro no se ve obligado a dimitir, su base política se debilita.

Además, cuando, surge el problema de tener mayorías de diferente color en cada una de las cámaras, se advierte que la labor de gobierno se desestabiliza y el liderazgo del primer ministro se debilita. En los últimos años hemos visto dimitir a tres primeros ministros (Abe en su primer gabinete, Fukuda Yasuo y Kan Naoto) aquejados por esta circunstancia. Pero no es posible explicar una frecuencia de cambio de primer ministro tan superior a la de Italia solo por la gran fuerza relativa de la Cámara Alta o por el bloqueo parlamentario que supone no tener mayoría en ella. Por ejemplo, Mori Yoshirō, Koizumi Jun´ichirō y Hatoyama Yukio dimitieron en situaciones en que no existía este problema de bloqueo parlamentario.

Mecanismos internos del partido en el poder traen cambios de primer ministro

Una razón que no debemos perder de vista es el control restrictivo de los partidos sobre el primer ministro. En el caso del PLD, el mandato del presidente del partido es de tres años (dos años hasta 2003, artículo 84 de los reglamentos del partido). Cumplido el periodo de mandato, el presidente del partido debe afrontar las elecciones internas aunque esté ocupando al mismo tiempo la jefatura del gobierno. Se habló incluso de separar la presidencia del partido de la del gobierno, pero la idea no tomó cuerpo, de modo que si el presidente del partido es nombrado primer ministro pero seguidamente pierde las elecciones internas, se ve obligado a dejar el gobierno.

Son, pues, los propios partidos que aportan los primeros ministros los que crean las condiciones que fuerzan su rápida sustitución. Ahí tenemos el caso de Fukuda Takeo, que mientras ejercía como primer ministro fue vencido en un ensayo de elecciones internas, decidió no presentarse a las elecciones oficiales y abandonó así el gobierno (1978). Durante los últimos años no se ha dado el caso de un primer ministro que sea derrotado en las elecciones internas de su partido, pero el propio hecho de que un partido en el gobierno, del que cabe suponer que debe sostener al primer ministro, pueda tratar de apartarlo de su cargo resulta extraño y puede calificarse de una falta de consideración hacia la coalición gubernamental y hacia la ciudadanía.

Además, el punto 2 del artículo 84 de los reglamentos del partido establece que cuando el partido se quede sin presidente a medio mandato su sustituto solo lo será durante el tiempo restante hasta el cumplimiento del periodo de mandato establecido. A ello se ha añadido, en el artículo 10 del reglamento de elecciones internas, una cláusula que no existía al principio, y que estipula que el presidente del partido no podrá ocupar el cargo por más de dos periodos consecutivos. Así pues, los partidos tienen un gran margen para restringir la actuación de su presidente. Hasta un primer ministro con tanto apoyo popular como Koizumi (al margen de si él pretendía permanecer en el cargo de primer ministro o no) tuvo que dimitir por estas razones.

En el Reino Unido, Margaret Thatcher se vio obligada a dimitir tras ser derrotada en las elecciones internas de 1990, pero llevaba ya más de diez años al frente del gobierno británico. Partimos de que ni el Partido Conservador, ni el Laborista, establecen periodos definidos de mandato, aunque celebren elecciones para la elección de sus respectivos presidentes. En los partidos políticos alemanes sí existe un periodo de mandato y su presidente puede tener que abandonar el cargo, pero si al mismo tiempo ocupa la jefatura del gobierno, no está obligado a dimitir también de este cargo. En realidad, no necesariamente es el presidente del partido el destinado a ocupar el cargo de canciller (primer ministro), como se vio en 1998 cuando Schröder, quien no era presidente de su partido, el Socialdemócrata, fue elegido canciller.    

En el caso de Japón, además de las elecciones internas para nombrar presidente o líder del partido, ocurren también a menudo disensiones internas que llevan a algunos parlamentarios de los partidos en el poder a exigir la dimisión del primer ministro. ¿Cómo va a conseguirse un gabinete estable, cuando es el propio partido en el poder, que debería ser el principal valedor del primer ministro, el que inicia su acoso y derribo? Es el propio partido el que está acortando la vida política del primer ministro.

Cohesión interna en los partidos y estabilidad del cargo de primer ministro

Debido a los continuos cambios de primer ministro, tanto en Japón como en Italia se han elevado voces que piden reducir las atribuciones de la Cámara de Consejeros o Cámara Alta. En Italia se ha formado ya una comisión para la reforma constitucional y el problema se está debatiendo. Pero aunque se abandone el bicameralismo, en tanto no se solucione el problema de la fragmentación política, la tendencia a los rápidos cambios en la jefatura del gobierno persistirá.

En Japón tampoco se solucionará el problema, mientras no varíen otras circunstancias, como que el cargo de presidente del partido o su equivalente siga teniendo un periodo definido de mandato, que los partidos sigan celebrando elecciones internas aunque su presidente sea al mismo tiempo primer ministro, o que sigan ocurriendo en el seno de los partidos movimientos desestabilizadores.

Tan importante y tan necesaria como la reforma institucional de la Cámara Alta, o incluso más, es la cohesión interna de los partidos que sostienen a su presidente cuando es primer ministro, y el buen entendimiento entre unos partidos y otros. Por supuesto, es igualmente importante y necesario que aparezca un presidente de partido y primer ministro capaz de poner orden en su partido o en los partidos coaligados, competente y hábil.

(Escrito el 19 de julio de 2013 y traducido al español del original en japonés)

Fotografía de fondo del título: El primer ministro japonés Abe Shinzō (segundo por la izquierda) y su homólogo italinao Enrico Letta (segundo por la derecha) durante la cumbre del G-8 celebrada en el Reino Unido (18 de junio de 2013, AP/Aflo)

Cuadro adjunto: Sucesión de primeros ministros en Japón e Italia desde 1993