Los obstáculos para el restablecimiento fiscal de Japón

La deuda pública japonesa supera la del resto del mundo

Según una estadística internacional de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE), en 2012 la deuda pública del Gobierno japonés había alcanzado el 218,8% de su PIB. En esta estadística Japón queda como el país de la OCDE con mayor deuda pública, con más del doble que la de Estados Unidos (102,1%), y cerca de un 30% más que Grecia (167,3%), país que llamó la atención durante la crisis de 2010.

Si comparamos los datos de Japón cronológicamente, el PIB del Gobierno japonés en 2012 supera incluso el de 1944, tras ocho años de conflictos militares desde el comienzo de la Guerra Sino-japonesa, en 1937. La masiva cantidad de deuda amasada durante la Guerra no se pudo pagar por métodos convencionales, y al final hubo de ser devuelta por medio de impuestos especiales acordes al alto nivel de inflación que se dio justo después del conflicto, los llamados “impuestos de inflación”.

Durante los cinco años de rápida inflación que transcurrieron entre 1944 y 1949, cuando finalmente la situación se estabilizó, los precios se habían multiplicado por 90, y el valor real de la deuda gubernamental, emitida como bonos del estado de valor facial fijo, se había convertido en una nonagésima parte de su nivel inicial. El valor reducido lo asumió el pueblo, como propietario directo e indirecto de los bonos del estado a través de entidades financieras.

Debido a los impuestos de esa época de inflación, la relación entre la deuda gubernamental y el PIB descendió hasta un 14% para 1950, y tras el periodo de rápido crecimiento económico de la segunda mitad de la década de los cincuenta, para 1964 había pasado a ser de un 4,4%. No obstante, en años posteriores mostró una nueva tendencia a crecer, y a partir de los noventa aumentó de forma alarmante hasta llegar a la situación actual.

La rigidez de las finanzas públicas con el envejecimiento de la población como trasfondo

Aunque la deuda gubernamental japonesa ya ha alcanzado en la actualidad niveles críticos, la verdadera seriedad de la situación consiste en que, año tras año, el nuevo gabinete continúa en números rojos. El presupuesto general del estado, aceptado por la Dieta el 20 de marzo de 2014, incluye ingresos por deuda pública por un valor de más de 41 billones de yenes (41.250.000.000.000), un 43% de un presupuesto total de casi 96 billones (95.882.300.000.000). El balance primario, resultante de restar la nueva deuda de los ingresos y el pago de deuda de los gastos, muestra unos números rojos por valor de más de 22 billones (22.611.100.000.000), cantidad que será generada como deuda nueva. Y esto conllevará un aumento de casi un 5% en el PIB.

Además existe un problema en la estructura del gasto. Dentro del gasto contemplado en el presupuesto para 2014 el pago de deuda y los costes de la seguridad social representan un 24,3% y un 31,8% respectivamente, con un total combinado de 56,1%. En la segunda mitad de la década de los sesenta, en la época en la que la deuda comenzaba a aumentar, el entonces llamado Ministerio de Finanzas llevó a cabo una campaña centrada en el problema de la rigidez fiscal, y declaró la necesidad de resolverlo. Pero en 1968 los gastos derivados de la devolución de la deuda y de la seguridad social solo ascendían a un 17,5% del presupuesto (3,5% y 14,1%, respectivamente); a la luz de estas cifras, está claro que la estructura del gasto en el Japón actual se ha vuelto mucho más rígida.

En la coyuntura japonesa actual, que presenta esta estructura de gastos, también resulta fundamental el problema del rápido envejecimiento de la población. Los gastos en seguridad social son la principal carga gubernamental, un gasto volcado en los ancianos, que se traduce en pensiones, atención médica y cuidados a largo plazo. Y en el presupuesto de 2014, estos beneficios para los más mayores ocupan un 73,9% del total.

La “trampa democrática”: el obstáculo para el restablecimiento fiscal

No obstante, lo que ha convertido esta situación en una crisis económica real han sido las políticas del Gobierno. Desde los sesenta, momento en el que comenzó a aumentar la deuda pública, hasta hoy día, ha habido varios intentos de arreglar el desastroso estado de las finanzas japonesas, incluyendo la ya mencionada campaña para resolver la rigidez fiscal.

Buenos ejemplos de estas iniciativas son la introducción del impuesto sobre el consumo en 1989, bajo el mandato de Takeshita Noboru, el aumento hasta el 5% de dicho impuesto que el gabinete de Hashimoto Ryūtarō realizó en 1997, y la decisión del gabinete de Noda Yoshihiko de aumentar hasta el 8% el impuesto a partir de abril de 2014, decisión que está implementando el actual gabinete de Abe Shinzō. Sin embargo, las administraciones que se esforzaron por llevar a cabo estos cambios recibieron fuertes varapalos de parte del electorado, en las siguientes elecciones.

Esta experiencia muestra la dificultad de llevar a cabo un restablecimiento fiscal bajo un sistema democrático. Los votantes individuales aportan tan solo una fracción de los beneficios que reciben del Gobierno, y suelen tener tendencia a juzgar políticamente que los beneficios individuales son de mayor importancia, lo cual significa una mayor carga financiera para el gobierno.

Además, en lo que respecta a las políticas de aumento de impuestos, la gente tiende a prestar apoyo político con un optimismo sin reservas a la idea de que los gastos de todas las personas, y no los propios, son lo que provoca el despilfarro, y que si este se soluciona no hará falta subir ningún impuesto. Es decir, que existe una trampa en una de las facetas del aumento del déficit fiscal.

Un resquicio creado por la Ley de Finanzas

Por supuesto, a lo largo de la historia muchas personas han tratado de construir sistemas con los que evitar esta trampa. Por decirlo en pocas palabras, estos sistemas son medidas con las que llevar a cabo compromisos, herramientas con las que limitar el alcance del poder de los gobiernos democráticos.

Una de esas medidas para los compromisos la conforma un sistema monetario especial, basado en el patrón oro o la fijación de los mercados. Si se usa el patrón oro, el valor y la cantidad de la moneda de un país dependen directamente de las reservas reales de oro que posea, y este vínculo puede servir para frenar el gasto y el déficit gubernamental, lo cual puede causar un déficit en los pagos internacionales. En el caso de la fijación de los mercados, el efecto del sistema sobre el valor de la moneda es el mismo.

Otra de las medidas del compromiso consiste en usar la constitución y el sistema legal. Por ejemplo, durante la posguerra, en 1947, se establecía en el artículo 4 de la Ley de Finanzas de Japón que “Los gastos del Estado han de provenir de fuentes que no sean el préstamo ni la deuda”.

Pero en la ley también se encuentra establecido que “Sin embargo, en lo relativo a los fondos para los gastos de obras públicas, el capital y las financiaciones, es posible generar préstamo o deuda pública dentro de los límites que establezca una cantidad votada por la Dieta”; este punto se ha convertido en un resquicio importante en la ley. Desde 1966, durante casi cincuenta años, se ha venido creando deuda pública en la forma de los llamados “bonos de construcción”, con base en esta excepción a las leyes.

Además, en teoría, la efectividad de estas medidas del Gobierno está limitada ya que los diferentes grupos que componen la Dieta pueden reformar las leyes, de lograr una mayoría parlamentaria. Este punto débil se hace especialmente evidente en un sistema democrático como el de Japón, bajo el cual un partido logra controlar el Gobierno si consigue el suficiente poder legislativo. En realidad, además de los bonos de construcción creados al amparo del artículo 4 de la Ley de Finanzas, se han venido creando a lo largo de los años diversas leyes nuevas que facilitan la generación de nueva deuda pública a través de bonos del estado (bonos para cubrir el déficit estatal).

El genrō de preguerra: instituciones neutrales

Una tercera medida de compromiso sería transferir el poder financiero a instituciones imparciales, aisladas al menos relativamente del control democrático. Un ejemplo de que este tipo de solución puede ser efectivo es el genrō (un sistema de supervisión no vinculante formado por antiguos ministros), que funcionaba antes de la Segunda Guerra Mundial. La constitución Meiji (Constitución del Imperio Japonés) no estipulaba la existencia del genrō, pero el término empezó a usarse para referirse a figuras importantes, con liderazgo, que habían poseído poder político a partir de la Restauración Meiji (1868), y a los que el propio Emperador consultaba, cuando iba a designar a un nuevo primer ministro: gente como Itō Hirobumi, Yamagata Aritomo, Kuroda Kiyotaka, Inoue Kaoru, Saigō Tsugumichi, Ōyama Iwao y Matsukata Masayoshi.

El genrō funcionaba como muro protector contra la presión de la expansión económica inherente al sistema democrático, a principios del siglo XX, presión derivada del poder político de los partidos, que iba aumentando. La guerra ruso-japonesa de 1904-1905 costó a Japón un 68% del PIB de 1903 en gastos militares, y aunque salió victorioso del conflicto no logró que se firmaran reparaciones económicas, como había sucedido en el conflicto anterior con China. El Gobierno quedó aplastado por una enorme deuda. Con este panorama, el Gobierno recibió presión por parte de tres grupos para que aumentara el gasto: el ejército y la marina, que habían ganado influencia tras la victoria, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Ferrocarriles, que buscaban mejorar las infraestructuras nacionales (ferrocarriles, puertos, telégrafos), y el Rikken Seiyūkai (Amigos del Gobierno Constitucional), el principal partido político del momento, que trataba de conseguir beneficios para sus partidarios en diversos territorios.

Sin embargo, si consideramos los resultados, tras la guerra ruso-japonesa el gasto se vio limitado, el balance primario se mantuvo fuera de los números rojos y se llegó a reducir la deuda pública generada durante la guerra, algo que fue posible gracias al apoyo que el genrō prestó al Ministerio de Economía. Un ejemplo de esto fue un informe que Inoue Kaoru y Shibusawa Eiichi, figura influyente en el mundo de las finanzas, enviaron al primer ministro de aquel entonces, Saionji Kinmochi, informe en el que le pedían que basara su gestión fiscal en tres ideas: no pedir préstamos extranjeros, pagar los bonos del estado y ajustar el aparato burocrático. El Ministerio de Economía, con el apoyo de Inoue y el genrō, fue capaz de reducir el gasto de obras públicas que el Ministerio de Interior y el Rikken Seiyūkai pedían.

Visto como organismo no oficial del Estado, el genrō mostraba varias peculiaridades. La primera es que estaba aislado del control democrático, que es dependiente de puestos elegidos por votación. La segunda es que sus constituyentes lo eran de por vida. Y la tercera es que fue capaz de ejercer influencia tanto sobre el Gobierno como sobre el ejército, que bajo la constitución Meiji eran dos focos de poder diferentes y separados.

Debido a estas peculiaridades, el genrō estaba exento de la presión del crecimiento fiscal inherente al sistema democrático, y creo que fueron capaces de ofrecer opiniones valiosas sobre el estado de las finanzas a largo plazo desde el punto de vista del país, más que los intereses de un número limitado de grupos. La muerte en 1940 de Saionji Kinmochi, el último superviviente de los genrō, que se había unido al grupo durante la Era Taishō (1912-1926), sirvió como símbolo de los primeros pasos que Japón empezaba a dar hacia su ruina financiera.

El liderazgo simplista actual nos aleja de la solución al problema

Lo más preocupante de la situación fiscal japonesa de hoy día no es que a simple vista sea evidente que existe una crisis, como ya he comentado, sino que el Gobierno no solo no funciona correctamente para frenar el gasto y la creación de déficit en el sistema democrático, sino que hay políticos que trabajan para agravar precisamente esos problemas. Ni que decir tiene que el patrón oro o la fijación de los mercados no se han implementado; pero es que estas tampoco son opciones válidas. Y precisamente por eso los compromisos estructurales nacionales, tanto legales como institucionales, pueden desempeñar un papel esencial.

No obstante, la Ley de Finanzas, a lo largo del medio siglo pasado, casi nunca ha funcionado como medida para esos compromisos. Y lo que es más, el presente Gobierno, como heredero del tipo de liderazgo que creó el gabinete del Partido Democrático de Japón, continúa en su tendencia a considerar que no tiene sentido transferir el poder a instituciones neutrales aisladas de los políticos, con su visión limitada por el tiempo que permanecerán en el poder.

Esta idea simplista de que los políticos electos deben ser quienes decidan no está confinada al Gobierno y la oposición, sino que parece irse extendiendo entre analistas políticos, tal es calado de los problemas contenidos en la crisis fiscal japonesa.

(Escrito el 20 de marzo de 2014, y traducido al español del original en japonés)

Fotografía del título: Asō Tarō, ministro de economía japonés, junto a Janet L. Yellen, presidenta del Banco de la Reserva Federal de Estados Unidos (en el centro), y Kuroda Haruhiko, presidente del Banco de Japón (centro derecha), asistentes a la consulta financiera del G20 y la reunión general del Banco Central el 22 de febrero de 2014, en Sidney, Australia (Reuters / Afro)