En profundidad Construyendo el futuro de las regiones de Japón
Hokkaidō como punto de partida para considerar las soluciones al problema demográfico de Japón

Yamazaki Mikine [Perfil]

[10.08.2015] Leer en otro idioma : ENGLISH | 日本語 | 简体字 | 繁體字 | FRANÇAIS | Русский |

Se estima que en los próximos 25 años el 80 % de las localidades de Hokkaidō perderán hasta un 30 % de población. La situación es grave, pero existen muchos organismos autónomos que llevan a cabo proyectos originales para tratar de devolver la vida a las ciudades.

En todo Hokkaidō los problemas demográficos se agravan

Hokkaidō se enfrenta en el futuro próximo a un fuerte impacto por el declive demográfico que afecta al país, y que en su caso es especialmente grave. Situado en la zona más al norte del territorio nacional, del cual representa más del 20 %, tan solo cuenta con un 4 % de la población japonesa, y dado su clima frío con tendencia a las fuertes nevadas su sociedad ha evolucionado de forma descentralizada, algo que la hace muy diferente a otras prefecturas del país.

Según el documento “Japón: estimaciones demográficas según zonas”, del Instituto Nacional de Investigación sobre Población y Seguridad Social (IPSS, por sus siglas en inglés), se prevee que en Hokkaidō, que en 2010 contaba con una población de 5,5 millones de habitantes, pase a tener tan solo 4,19 millones para 2040. Además del descenso demográfico en todas las localidades de la isla, son 141 las municipalidades que van a perder más de un 30 % de población, lo cual representa cerca de un 80 % del total de localidades. Y lo que es más: según revela el Consejo de Política de Japón, se estima que el 78 % de los municipios pasarán a ser “ciudades en peligro de extinción”; es decir, que verán su población femenina de entre 20 y 39 años descender un 50 %. Aunque no sean las peores cifras del país, sí que colocan a la prefectura en una posición extremadamente grave. Se enfrentan a una decadencia especialmente grave aquellas regiones que han contado históricamente con momentos de gran prosperidad en su desarrollo y explotación, de una fuerte industria pesquera y de producción de carbón.

El desarrollo en Hokkaidō a partir de las políticas a nivel nacional

Si consideramos la situación y los problemas de Hokkaidō tanto desde una perspectiva nacional como local, lo primero que hay que tener en cuenta es que, a diferencia de otras regiones de Japón, Hokkaidō ha transitado vías históricas diferentes, debido a un sistema diferente. Podríamos remontarnos en la historia de ese sistema de desarrollo hasta principios de la era Meiji (1868-1912), pero en términos de la posguerra Hokkaidō fue una zona explotada como parte de un plan nacional de recuperación económica tras la Guerra. Además, en términos extraoficiales, sus habitantes han servido para establecer la territorialidad del país en sus fronteras con la Unión Soviética, tanto en los matices políticos como en los militares.

En 1950 se estableció la Ley de Desarrollo Regional de Hokkaidō, y se fundó la Agencia de Desarrollo de Hokkaidō como parte de los ministerios centrales, con el ministro de Interior a la cabeza; en 1951 el Estado fundó la Oficina de Desarrollo de Hokkaidō, una oficina local que abarcaría los proyectos de desarrollo. Adicionalmente, en 1956 se estableció la Corporación de Desarrollo de Hokkaidō, una institución financiera afiliada al Gobierno que el año siguiente fue reestructurada para pasar a ser la Corporación Financiera de Desarrollo de Hokkaidō y Tōhoku, como mecanismo que permitiera la recuperación del Hokkaidō de posguerra. Además se preservaron las ayudas que aliviaban la carga local de los proyectos de desarrollo y los derechos colectivos sobre la utilización del presupuesto para el desarrollo en Hokkaidō como estaban antes de la Guerra.

Las políticas de explotación, en primer lugar, recibieron comparativamente más inversiones para proyectos en Hokkaidō, y el capital público se vio consolidado a gran velocidad en un tiempo muy corto. En segundo lugar, y desde un punto de vista demográfico, desde el fin de la Guerra hasta la década de los noventa, la población de la prefectura creció de forma consistente. A principios de la era Meiji apenas pasaba de 60.000 habitantes, mientras que a finales del siglo XX había crecido hasta los 5.700.000. Comparando estas cifras con las del norte de Tōhoku (la parte norte de la isla principal) o el sur de Kyūshū (la tercera isla en tamaño), zonas con un número parecido de habitantes, podríamos decir que la población de Hokkaidō se había establecido. En tercer lugar, en lo que respecta a las políticas de promoción industrial, Hokkaidō se había convertido en un pilar de recursos primarios para la economía nacional, tanto en lo referente a alimentos como a materias primas de subsuelo, empezando por el carbón.

El estancamiento de la “dependencia de las obras públicas”

Sin embargo el desarrollo demográfico no se dio como se esperaba en Hokkaidō, pese a que la región había recibido a lo largo de diversas épocas diferentes planes generales; tampoco se logró la mejora de la estructura industrial, el crecimiento económico ni la búsqueda de empresas para las zonas industriales ya existentes. Por otro lado, el incremento de los negocios de desarrollo dio como resultado el estancamiento en una dependencia de la estructura de obras públicas en Hokkaidō. Posteriormente la prioridad dada por las políticas gubernamentales al desarrollo de Hokkaidō comenzó a descender rápidamente a partir de los noventa, debido al fin de la Guerra Fría, la internacionalización de la economía y la globalización.

Hokkaidō, teniendo como tiene un gobierno autonómico, había establecido una relación de reciprocidad un tanto informal con el país, y había llegado a hacerse cargo de una parte del sistema de explotación. Ambas entidades mantenían la mayoría de los fondos públicos, compartían los méritos y las desventajas de los proyectos de desarrollo y funcionaban en un sistema de cooperación. Por otro lado, a partir de la segunda mitad de la década de los setenta las diferencias entre las situaciones en las que cada entidad se encontraba provocaron que el Gobierno, que buscaba el desarrollo siguiendo las políticas establecidas, y Hokkaidō, que se encargaba de áreas en contacto directo con las opiniones de sus habitantes, empezaran a buscar un grado de independencia.

A lo largo de la historia, los gobernadores prefecturales, tanto de izquierdas como de derechas, crearon numerosas políticas, vanguardistas para el resto del país, para hacer frente a problemas del momento a través de medidas regionales independientes: regulación de las valoraciones medioambientales, viviendas públicas con cuidado de ancianos, evaluación temporal(*1), o la Ley de Reforma Territorial(*2), entre otras. De diversas maneras, los gobernadores de Hokkaidō cooperaban a veces con el país para resolver los problemas de la prefectura, y otras veces se enfrentaban al país para defender la idiosincrasia de Hokkaidō.

No obstante, el Gobierno prefectural de estos últimos años se ha visto enfrentado a problemas presupuestarios que lo han obligado a hacer recortes en mano de obra y salarios, y por otra parte los nuevos proyectos se han visto bloqueados; cada vez tiene menos sentido hacer proyectos en Hokkaidō.

Nuevas tendencias; políticas locales de autogestión: el caso de Niseko

¿Cómo debe hacer frente Hokkaidō a los problemas derivados del declive demográfico? ¿Qué políticas debe adoptar? En primer lugar, debe plantearse si es correcto continuar con proyectos de desarrollo industrial, teniendo en cuenta que, en este mundo globalizado, Hokkaidō es una región característica por su fuerte sabor local. La situación económica a partir de 2000 y la revisión de finanzas locales llamada “Reforma de la Trinidad” empeoraron la situación financiera no solo de Yūbari, que entró en bancarrota en 2007, sino la de muchas otras localidades de Hokkaidō.

Por otro lado, en las ciudades y pueblos de Hokkaidō desde siempre ha habido un fuerte  espíritu independiente, y son muchas las instituciones que llevan a cabo iniciativas vanguardistas incluso a nivel nacional. Un buen ejemplo es Niseko, pueblo en el que, a partir de 2001, se estableció un reglamento administrativo básico en el que participa la ciudadanía y con el que se comparten información e ideas (denominado oficialmente Reglamento Básico de Creación Urbana). En la actualidad muchos turistas extranjeros visitan Niseko, empezando por los australianos, hay inmigrantes de otras partes de Japón y del extranjero, y cada vez se emplea a más gente para ayudar en el negocio turístico. En todas partes del país se avanza en la forma de aumentar las visitas de los turistas extranjeros, pero el caso de Niseko es especial: se realizan campañas de relaciones públicas para promocionar la zona como estación de esquí para los turistas de Australia y el Sudeste Asiático, se promueven los intercambios con habitantes tanto de Japón como de otros países, y se trata de crear una conciencia local característica, enfocada en el turismo, la agricultura y el medio ambiente.

Otro ejemplo es el de Shimokawa. Desde la década de los ochenta viene trabajando en los recursos forestales renovables de su área, pero en los últimos años ha introducido la energía de biomasa forestal en sus actividades, y el distrito de Ichinohashi ha captado la atención del público debido a su sistema único de reciclaje de energía renovable centrado en la biomasa forestal y la industria renovable local.

En la ciudad de Kushiro llevan años avanzando en la promoción turística de larga estancia en verano. Los veranos de Kushiro son excepcionalmente frescos y hay mucha niebla, algo que no era muy del agrado de los lugareños. Sin embargo, para los habitantes de la isla principal, que sufren un calor tórrido y húmedo en verano, el clima de Kushiro es ideal y en los últimos años se ha hecho muy popular; no solo acuden al lugar turistas individuales, sino que también han aumentado las reuniones académicas y las competiciones deportivas. El éxito no se limita a esa huida del calor; la economía de la zona se ha expandido, y se espera que dé lugar a todo tipo de mejoras en la vida local, como la introducción de nuevos estilos de vida o ahorros en el consumo energético.

El fenómeno no se limita a este tipo de iniciativas únicas de autogestión independiente; Hokkaidō aspira a establecer su industria alimenticia y hacer su agricultura aún más competitiva, al tiempo que avanza en la investigación de la tecnología de alimentos con las miras puestas en la introducción de altos valores agregados, y trabaja en la mejora de la producción de materias primas, que son el objetivo principal de las sociedades económicas de Hokkaidō, en lugares como Sapporo, Ebetsu, Hakodate u Obihiro, que forman parte de la designación gubernamental “Zona Especial de Estrategia Global Internacional sobre el Complejo Alimentario de Hokkaidō”.

No hace falta decir que una de las medidas más importantes a tomar en una zona con un grave problema demográfico es el establecimiento de nuevos empleos. Hay muchas características por las que Hokkaidō es una de las zonas prominentes a nivel nacional, pero la clave del asunto reside en una colaboración entre la administración y el sector privado capaz de llevar a cabo iniciativas que eleven la competitividad de la prefectura y sus alicientes.

Una red que estimule las potencialidades de Hokkaidō

En segundo lugar, para estimular las potencialidades de Hokkaidō es necesario pensar cómo reforzar y desarrollar la red nacional e internacional. Lo importante es cómo utilizar el capital social que se ha venido acumulando en Hokkaidō; en otras palabras, cómo combinar las políticas “duras” (hardware) y las “suaves” (software). Hokkaidō posee geográficamente un valor estratégico como punto de articulación en muchas rutas marítimas y aéreas entre las zonas más al sur de Japón, o el Este Asiático, y Norteamérica, y Europa. No obstante, tanto en sus capacidades como aeropuerto como en las de puerto hay mucho que se puede mejorar. Está por ver aún si será capaz de desarrollar al máximo sus puertos marítimos y sus aeropuertos como punto clave del hemisferio norte, y la estación de Hakodate en la línea de shinkansen (tren bala) de Hokkaidō, que está previsto inaugurar en 2016.

A nivel regional, por otra parte, sería deseable que Hokkaidō, además de lograr un área ventajosa por su compactación y densidad de población, con una estructura socioeconómica, un área en la que no puede faltar una amplia zona fuertemente orientada a los habitantes, sea capaz de desarrollar una red que se expanda a muy diversas zonas y que combine las políticas “blandas” -tráfico interregional y transportes, prevención de desastres, atención médica- con las “duras” -las carreteras, por ejemplo-.

Gestionar la protección medioambiental y territorial potenciando el sabor local

En tercer lugar, por lo que respecta a la gestión medioambiental y territorial, Hokkaidō necesita políticas diferentes a las de otras prefecturas. Hokkaidō constituye el 22 % del territorio nacional, y dado su clima frío, propenso a la nieve, ha evolucionado en un sistema social descentralizado. Por ello, aunque se lleven a cabo medidas administrativas efectivas, en comparación con otros territorios el coste necesario para realizarlas es extremadamente alto. En agricultura, por ejemplo, además de esforzarse por aumentar la competitividad a nivel internacional, es imperativo implementar un sistema de ayuda directa a los agricultores, como el que existe en la Unión Europea. Además, respecto a la protección territorial de las zonas fronterizas, se hace cada vez más indispensable mantener cierta cantidad de población en islas remotas y regiones aisladas desde el punto de vista de la seguridad internacional. Por otro lado, hoy día apenas queda en Hokkaidō naturaleza que no haya sido alterada por el ser humano, incluyendo patrimonios de la humanidad y parques nacionales. Es necesario prestar atención también a la protección de la naturaleza, como propiedad de los japoneses y para ello es necesaria la preservación de la población.

Para tratar de dar vida a estas capacidades latentes de Hokkaidō, a la luz de la creciente prevención de riesgos tras el Terremoto del Este de Japón de 2011, han aparecido medidas que buscan descentralizar el poder económico de la conurbación tokiota como plan de contingencia; entre ellas destaca la empresa de seguros de vida Axa, que ha trasladado una parte de su sede central a Sapporo.

Las funciones del país y las prefecturas: superar la doctrina de mercado y uniformización

Pese a que Hokkaidō ha venido liderando en la implementación de políticas nacionales de desarrollo, dado que se trata de una sociedad descentralizada con un clima extremadamente frío, sus problemas de descenso demográfico siguen estando de actualidad. Debido a ello en toda la prefectura hay regiones con problemas en las zonas limítrofes. Sin embargo, está claro que las políticas de desarrollo están dando frutos, y que hay numerosas iniciativas que buscan revitalizar activamente la naturaleza y las características geográficas de Hokkaidō.

En lo sucesivo es de esperar que los organismos autonómicos, las empresas y los ciudadanos se constituyan en los agentes que hagan avanzar el desarrollo de esa red nacional e internacional, la cooperación pública y privada y la coordinación de las políticas “duras” y “blandas”. Para mejorar la creatividad local el Estado también debe promover la descentralización; y al mismo tiempo hemos de ser conscientes de que los esfuerzos por parte de las prefecturas poseen vertientes diferentes a la competitividad de la industria privada en los mercados.

Respecto a las dificultades que plantea la preservación del medio ambiente y la territorialidad en el actual sistema homogéneo japonés, es necesario considerar estos problemas desde el punto de vista nacional. Solo a través de una colaboración entre el Estado y la prefectura podrán aparecer en Hokkaidō nuevos proyectos que se conviertan en modelo de revitalización local.

Imagen del título: Turistas australianos atraidos a Hokkaidō por el esquí disfrutan de la ciudad de Niseko. Los carteles de esta población cuentan con traducciones al inglés, lo cual les resulta útil (fotografía sacada en febrero de 2011; Jiji Press Photo)

(Artículo traducido al español del original en japonés)

(*1) ^ Una regulación según la cual la administración evalúa los proyectos que no progresan durante un largo periodo para determinar si deben continuar o ser cancelados, según las circunstancias del momento. Hokkaidō fue la primera prefectura en implementarla, en 1997.

(*2) ^ Ley de 2006. Se tomó Hokkaidō como modelo para transferir una parte del poder estatal.

  • [10.08.2015]

Profesor de la Escuela de Posgrado de la Universidad de Hokkaidō. Nacido en la prefectura de Mie en 1967. Se graduó y cursó el doctorado en la Universidad de Hokkaidō, y trabajó como profesor adjunto en la facultad de Economía de la Universidad Pública de Kushiro. En el puesto actual desde 2007. Es autor de Kokudo kaihatsu no jidai - sengo Hokkaidō wo meguru jichi to tōchi (El periodo de desarrollo nacional - autonomía y gobierno del Hokkaidō de posguerra; Editorial de la Universidad de Tokio, 2006), Ryōiki wo meguru bunken to tōgō - Scotland kara kangaeru (Descentralización y unificación de un territorio - consideraciones desde Escocia; Iwanami Shoten, Pub., 2011), y otras obras.

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