En profundidad Reflexionando sobre el sistema de la Seguridad Social en Japón
El futuro del modelo japonés de Estado de bienestar
Una sociedad basada en el trabajo para el siglo XXI

Miyamoto Taro [Perfil]

[22.05.2015] Leer en otro idioma : ENGLISH | 日本語 | FRANÇAIS | العربية | Русский |

Los gastos de la seguridad social no hacen más que crecer mientras la pobreza y las desigualdades económicas se extienden entre las generaciones en activo. Aunque esta es la realidad de la sociedad japonesa actual, el autor de este artículo sostiene que si se afrontan los retos de la nueva era y se consigue un buen equilibrio entre garantía de empleo y seguridad social, será posible insuflar nueva vida al modelo japonés de Estado de Bienestar.

El Estado de bienestar japonés, una excepción en Asia

Japón, al menos desde el punto de vista del volumen de su gasto en seguridad social, ha sido el primer país no occidental en desarrollar un verdadero Estado de bienestar. Según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en 2011 el gasto social del Estado japonés equivalía al 23,1 % del PIB, situándose en este apartado por encima de Reino Unido (22,7 %) y muy cerca de Holanda (23,5 %). Hasta qué punto Japón se destaca del resto de los países asiáticos en el desarrollo del Estado de bienestar puede apreciarse comparando ese porcentaje con el 10 % de Corea del Sur, segundo país asiático en la estadística.  

Sin embargo, tener un gran volumen de gasto social no siempre equivale a atajar correctamente problemas como la pobreza o la pérdida de población. En Japón, últimamente, está elevándose el índice de pobreza entre las mujeres en edad laboral, que asciende ya al 12,6 %. Este índice se sitúa en el 4,6 % en Holanda, país que, como hemos visto, tiene un gasto social relativo similar al de Japón. La difusión de la pobreza entre los hogares monoparentales, entre los compuestos por una madre e hijo(s), es la causa de que aumente también el índice de pobreza infantil, que según datos de la UNESCO en Japón se sitúa ya en el 14,9 %. En Holanda, es del 5,9 %. 

En cuanto a la forma en que se están abordando los problemas demográficos, que están entre los principales retos del Estado de bienestar, Japón sigue sin saber cómo frenar el descenso de la población total del país. A principios de 2014 el país sufrió una sacudida cuando se hicieron públicos los resultados de un estudio realizado por un laboratorio de ideas (think tank) privado, según los cuales para 2040 la mitad de los municipios japoneses podrían ver peligrar su sostenibilidad debido a la pérdida de población.

Hasta el decenio de 1990 el gasto social japonés era inferior incluso al de Estados Unidos, pese a lo cual se lograba contener el índice de pobreza. Las diferencias económicas, medidas por el coeficiente de Gini (indicativo que mide la desigualdad dentro de una sociedad en la distribución de los ingresos, dando un valor 0 a la desigualdad mínima y un valor 1 a la máxima) eran menores que las actuales. Paradójicamente, el aumento del gasto social ha venido acompañado de la extensión de la pobreza y las desigualdades entre las generaciones en edad laboral. ¿Por qué ocurre este fenómeno?

Escora del gasto hacia la tercera edad, pocas ayudas a los trabajadores

Las causas hay que buscarlas en el gran peso relativo que han venido ostentando las pensiones y la atención sanitaria a la tercera edad sobre el total del gasto público y, por otra parte, en que el rápido envejecimiento de la sociedad, unido a esa tendencia estructural, está empujando hacia arriba el gasto social. Servirá de ejemplo el hecho de que los diversos subsidios o asignaciones que se destinan a la tercera edad equivalen en Japón el 8,8 % del PIB, mientras que en el promedio de los países de la OCDE es solo del 6,9 %.

Paralelamente, comprobamos que cada vez son más las personas que experimentan dificultades económicas, que son debidas en gran parte a las escasas ayudas que se dispensan a las personas en edad laboral, por ejemplo, a la insuficiencia de los servicios de guardería o de capacitación profesional, situación que se está dando pese a la gran precarización del trabajo y al aumento de la proporción de trabajadores no incluidos en plantilla. Siempre con respecto al PIB, el porcentaje de gasto destinado a guarderías y otros servicios o subsidios para las familias es en Japón del 1,4 %, frente al 2,2 % del promedio de la OCDE. Las generaciones en edad de trabajar no hacen sino llevar la carga que representa el gasto social para la tercera edad.

¿Es, entonces, negro el futuro que aguarda al Estado de bienestar japonés, en esta situación en que la pobreza y los desequilibrios económicos siguen agravándose a pesar del incremento del gasto social? Por supuesto, no podemos permitirnos ser demasiado optimistas, pero, como se deducirá de las perspectivas que expongo a continuación, tampoco hay por qué caer en el pesimismo. Si contemplamos cómo ha sido hasta ahora el modelo japonés del Estado de bienestar, veremos que lo que caracteriza a Japón y lo diferencia de los países occidentales es que ha primado ante todo garantizar el acceso a un puesto de trabajo. Y en el nuevo entorno que se ha creado en este siglo XXI Japón está en condiciones de resucitar esa peculiaridad.

El acceso al trabajo, eje del modelo japonés

Hay que empezar por preguntarse cómo fue Japón capaz de contener los desequilibrios sociales y la pobreza, y mantener la estabilidad social con un Estado de bienestar de proporciones modestas. Por muy elevada que sea la tasa de crecimiento económico de un país, si carece de los apropiados mecanismos de redistribución los desequilibrios van extendiéndose. Lo que ocurría es que en Japón existían mecanismos de contención de esas desigualdades que no dependían del gasto social.

Y es que lo que se venía garantizando en Japón de forma preferencial no era tanto la atención social en sí misma como el acceso al trabajo.  

Es bien conocido el hecho de que, dentro de la cultura empresarial japonesa, se favorecen los contratos de larga duración (indefinidos). Pero no nos referimos solo a eso. También han tenido un importante papel en la estabilización del empleo de las regiones los grandes gastos que se realizaban en obras públicas, que a mediados de los años noventa equivalían al 6,4 % del PIB, lo que situaban a Japón muy por encima de los países de la OCDE. También existían diversos mecanismos para proteger a las microdistribuidoras y a las pequeñas y medianas empresas. De esta forma, independientemente de lo productivos que pudieran ser, todos los sectores industriales del país ofrecían, al menos a los hombres, un empleo estable.

Hasta mediados de los años 90, con porcentajes de desempleo inferiores al 3 %, Japón era una excepción en el ámbito internacional. Además, con el trabajo masculino era posible mantener a la esposa y a los hijos. A fin de sostener este modelo, el Estado promovió la permanencia de la mujer en el hogar mediante incentivos fiscales y también a través del sistema de pensiones. 

La escora que se aprecia en el gasto social japonés hacia la tercera edad ha sido consecuencia de la firmeza con que se garantizaba el empleo de las generaciones en edad laboral. Por decirlo de algún modo, se entendía que las necesidades de las generaciones en edad laboral estaban suficientemente atendidas con los ingresos procedentes del trabajo del cabeza de familia, el hombre, y con las labores domésticas de crianza y cuidado de los ancianos realizadas por la mujer, concentrándose el gasto social en la segunda parte de la vida, cuando terminaba el ciclo laboral del hombre y comenzaba a recibir la pensión y los servicios de salud.

Cambio de ciclo a mediados de los años 90

Pero la estabilidad laboral comenzó a resquebrajarse a partir de mediados de los años 90, cuando Japón llegó a su etapa desindustrializada y globalizada. En un informe emitido en 1995, la organización patronal Nikkeiren propuso abandonar las políticas extensivas de contratación indefinida y de asistencia social a los trabajadores para adoptar un modelo más restrictivo, que limitase el empleo vitalicio a una parte de los mismos. En 2000 el gasto en obras públicas en relación al PIB se había reducido hasta la mitad con respecto a su pico histórico, y la desregulación acabó con los sistemas de protección sectorial de los que se beneficiaban muchas medianas y pequeñas empresas. El número de empleados no incluidos en plantillas alcanzó en 1995 los 10 millones, y en 2013 estos representaban el 38,2 % del total.

Quienes más dificultades económicas están atravesando por culpa de la falta de adaptación entre la permanencia del viejo sistema (que concentraba los gastos sociales en la tercera edad) y la creciente precarización del empleo son las generaciones en edad laboral, que no disfrutando de ningún subsidio son obligadas a soportar una gran carga. El debilitamiento económico de esta parte de la población en un momento en que el envejecimiento sigue su curso está dificultando el sostenimiento intergeneracional.

Ayudar a los ancianos ayudando a las generaciones en activo

Habría que pensar, entonces, qué posibles soluciones hay para esta situación. En sí mismo, el hecho de que el modelo japonés de Estado de bienestar haya venido centrándose en facilitar la colocación laboral merece una valoración positiva. Lo que se está haciendo en otros países para tratar de reformar la seguridad social, como puede colegirse ya de los eslóganes utilizados –“activation” (activación)”, “welfare to work” (del bienestar al trabajo), etcétera–, no es otra cosa que dar prioridad al apoyo a la colocación. El modelo japonés de Estado de bienestar, en cierto sentido, se ha adelantado a lo que ahora es una corriente general.

La solución para asegurar un futuro al Estado de bienestar japonés no está en importar modelos como el sueco o el norteamericano, sino en ser consecuente con su propia historia de otorgar preferencia a la colocación. Y esto es así porque la única forma de evitar que tanto la generación en activo como la que está en la tercera edad acaben siendo víctimas de las actuales contradicciones, es potenciar la capacidad de sostenimiento que tiene la primera. Lógicamente, no es posible ni deseable tratar de resucitar viejos esquemas sin hacer adaptaciones. En los próximos párrafos expondré el método que debería seguirse para conseguir una verdadera renovación del modelo japonés de Estado de bienestar. 

¿Cómo rehacer el sistema que garantizaba el empleo?

En primer lugar, en el sistema tradicional se aseguraba el trabajo solo a los hombres, favoreciendo que esos ingresos fueran suficientes para sostener la economía familiar. A causa de ello se ha obstaculizado la actividad de las mujeres y la pobreza se ha extendido entre las que viven independientemente. Para renovar este sistema es necesario extender la garantía de colocación a ambos sexos y a todas las edades. A ese fin, la reforma debería incluir una mejora de los servicios de guardería y, en general, del entorno laboral de las mujeres.

En segundo lugar, en el viejo sistema las empresas y los sectores industriales garantizaban el empleo ofreciendo puestos vitalicios normalmente a los hombres, que eran quienes sostenían la economía familiar. Esto se hacía sobre la premisa de que el Estado protegía esas empresas y esas industrias. Sin embargo, el mercado laboral presenta una movilidad mucho mayor. Si pretende garantizarse una vez más el empleo, esta garantía deberá llevar incorporadas medidas como sistemas de presentación de trabajo y sistemas públicos de capacitación profesional para que los trabajadores puedan pasar de puestos inestables a puestos de plantilla, o del sector manufacturero al de los servicios, etcétera. Es decir, también en este punto se manifiesta la necesidad de coordinación entre garantía de empleo y seguridad social. Además, para garantizar una colocación a hombres y mujeres de todas las edades, habrá que ir favoreciendo un concepto más flexible y variado del trabajo en lo que respecta a horarios, modalidades laborales, etcétera.

En tercer lugar, el sistema antiguo exigía una fuerte reglamentación y generosas subvenciones a diversos sectores industriales, y esto iba acompañado de un amplio margen de discrecionalidad por parte de la administración del Estado y de manejos intencionados por parte de los políticos. Por el contrario, los servicios públicos y los subsidios que pueden concederse para hacer realidad el pleno empleo en ambos sexos y en todas las edades dentro de un mercado laboral fluctuante, deben ser ofrecidos con absoluta equidad a todos aquellos que cumplan los requisitos y tengan derecho a recibirlos.

Estrategia conjunta para la seguridad social y la política impositiva

Como he dicho al principio, aunque el gasto social del Estado japonés sigue creciendo, no se están aliviando las nuevas dificultades que atraviesan las generaciones en activo. Sin embargo, si se coordinan tal como he expuesto las áreas de la garantía de empleo y de la seguridad social, podrá aprovecharse mejor la potencialidad de sostenimiento de la tercera edad que tienen las generaciones en activo y, al mismo tiempo, aproximarse a un modelo de sociedad más participativo. Y ya se están poniendo los medios para reformar, en el sentido expuesto, la seguridad social y conseguir de este modo una regeneración del modelo japonés de Estado de bienestar.

Los primeros pasos de esta reforma se dieron en órganos suprapartidarios: el Consejo Popular para la Seguridad Social (2008) creado por el gabinete del primer ministro Fukuda Yasuo, y el Consejo para la Consecución de una Sociedad Fiable (2009) creado durante el mandato de Asō Tarō, en ambos casos con gabinetes sostenidos por una coalición del Partido Liberal Democrático (PLD) y el Kōmeitō. En estos órganos se analizó por primera vez el modelo japonés de Estado de bienestar, que prima el acceso a un puesto de trabajo, y se debatió cómo podrían reforzarse las funciones de la seguridad social para hacer frente a los problemas del envejecimiento y la contracción demográfica.

Cuando el gobierno pasó a manos del Partido Democrático de Japón (PDJ) en 2009, parecía que estas iniciativas iban a interrumpirse, pero el primer ministro Kan Naoto hizo pública su intención de dar continuidad a la iniciada reforma de la seguridad social. En febrero de 2011, contando con muchas de las personas que habían integrado los consejos creados durante la anterior fase política, el gabinete de Kan puso en funcionamiento el Consejo para el Examen de la Reforma de la Seguridad Social. En este consejo se puso de relieve la necesidad de dejar de priorizar los servicios a las generaciones de edades más avanzadas y adoptar planteamientos más igualitarios para todas las edades.

Al mismo tiempo, dado que Japón arrastra una onerosa deuda pública que equivale al 200 % de su PIB, como orientación general, se estableció que, aumentando el tipo del impuesto al consumo (equivalente al IVA) y frenando una parte de los gastos que suponen las pensiones y la atención sanitaria, se trataría simultáneamente de fortalecer la capacidad de sostenimiento de las generaciones en activo y de reconstruir las finanzas públicas. Esta política recibió el nombre de “reforma unificadora de la seguridad social y la política impositiva”.

En diciembre de 2012 el Gobierno cambió otra vez de manos volviendo a la coalición PLD-Kōmeitō. Previamente, estás dos fuerzas políticas, junto al saliente PDJ, habían llegado a un acuerdo que se concretó en la creación del Consejo Nacional para la Reforma del Sistema de la Seguridad Social, que heredaría la referida reforma unificadora. También se pactó la subida del impuesto sobre el consumo al 10 % y que, como contrapartida, se destinase al menos un billón de yenes a los servicios de guardería y a otras formas de apoyo a la crianza. Este nuevo órgano emitió un informe que fue enviado al primer ministro Abe Shinzō en agosto de 2012. 

Sin una reconversión del sistema no habrá crecimiento económico

Todavía no está claro cómo pretende el actual gabinete de Abe sacar adelante la reforma de la seguridad social. Al parecer, estamos ante un gabinete que prioriza el crecimiento económico en sí mismo sobre cualquier reconversión estructural del modelo japonés del Estado de bienestar. Cuando se comprobó que la subida en abril de 2014 del impuesto sobre el consumo del 5 % al 8 % había frenado la recuperación económica que Abe trataba de propiciar mediante su Abenomics, se pospuso la nueva subida al 10 % que estaba programada para un año después. A consecuencia de esta dilación se hizo muy difícil seguir la agenda que se había trazado para la reforma unificadora, pero no debe olvidarse que para que sea posible un crecimiento económico estable e integral debe hacerse también una reconversión estructural de la asistencia pública.

En cualquier caso, Japón, que como he dicho fue el primer país no occidental en hacer realidad un Estado de bienestar de ciertas proporciones, está tratando de afrontar, mediante una reconversión de su sistema de Estado de bienestar, el reto que supone un envejecimiento que alcanza niveles desconocidos en otros países. Su intento por adaptar el modelo japonés de Estado de bienestar a las necesidades de una sociedad del siglo XXI es, en ese sentido, un experimento que merece ser seguido con atención.

Fotografía del titular:
El robot de asistencia al cuidado de la ancianidad ROBEAR, que fue presentado por el Instituto de Investigación Física y Química (Riken). Para darle a este robot un uso práctico se ha reducido tanto su peso total como el número de piezas de que consta. (23 de febrero de 2015, Nagoya, Jiji Press)

  • [22.05.2015]

Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Chūō. Experto en medidas de bienestar público y en política comparada. Nacido en 1958, cursó estudios de doctorado en la Universidad Chūō. Ha enseñado, entre otros centros, en las facultades de Derecho de la Universidad Ritsumeikan (profesor adjunto) y de la Universidad de Hokkaidō (profesor) antes de pasar a ocupar su actual puesto en 2013. Es miembro del Consejo de la Seguridad Social y autor, entre otras obras, de Seikatsu hoshō no senryaku: kyōiku, koyō, shakai hoshō wo tsunagu (Una estrategia para los servicios sociales: coordinando educación, empleo y seguridad social; Iwanami Shoten, 2013).

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