La reforma constitucional sin Abe: obstáculos institucionales y políticos

Introducción

Ratificada en noviembre de 1946 y promulgada en mayo de 1947, la de Japón es hoy en día la constitución más antigua del mundo que permanece sin ser reformada, y lo es pese a las muchas controversias que han suscitado a lo largo de los años su gestación y su contenido.

Su primer borrador fue redactado por oficiales del cuartel general aliado de ocupación poco después de la rendición japonesa en Segunda Guerra Mundial. Aunque sufrió importantes modificaciones durante los debates en la Dieta, sus críticos lo consideran un texto impuesto y falto de legitimidad democrática.

En años recientes, uno de los más decididos adalides de la reforma constitucional fue el occiso Abe Shinzō, primer ministro durante los periodos 2006-2007 y 2012-2020. Su partido, el Liberal Democrático (PLD), ha hecho de la reforma constitucional, específicamente la del Artículo 9, que prohíbe a Japón el uso de la fuerza militar y la posesión de potencial de guerra, uno de sus objetivos políticos. Ha presentado, además, propuestas para amplias reformas constitucionales en 2005 y 2012, y el propio Abe hizo pública en 2017 su intención de “hacer de 2020 el año de promulgación de una nueva constitución”. Si bien sus iniciativas quedaron bloqueadas debido a desacuerdos en el seno de su partido y a escándalos políticos, Abe continuó promoviendo la reforma constitucional en sus discursos públicos, incluso después de su dimisión como primer ministro en septiembre de 2020 por motivos de salud.

El asesinato de Abe en julio de 2022, durante la campaña para las elecciones a la Cámara de Alta de la Dieta (Parlamento), ha reactivado el debate de la reforma constitucional entre quienes desean hacer honor a su legado. Me propongo aquí demostrar que los obstáculos institucionales y políticos que se interponen en el camino de la reforma constitucional no deberían ser subestimados. En primer lugar, pese a que los partidos que abogan por el cambio ocupan más de los preceptivos dos tercios del hemiciclo en el legislativo nacional, hay un gran desacuerdo en el interior de dichos grupos, así como entre los mismos, sobre cómo hacerlo. En segundo lugar, el apoyo popular a dicha reforma es fluctuante y esto hace que los políticos vacilen a la hora de jugarse su futuro por un asunto que causa división. Es a la luz de estos problemas como hay que entender el legado constitucional de Abe: la reforma exige un líder que sea capaz de anteponer su voluntad a cualquier otra prioridad política.

Primer paso: convencer a la Dieta

El Artículo 96 de la Constitución esboza cuál debería ser el procedimiento de reforma. Exige que una propuesta concreta obtenga al menos dos tercios de los votos tanto en la Cámara de Representantes (Baja) como en la de Consejeros (Alta), tras lo cual debería ser aprobada también mayoritariamente en un referendo nacional. Desde una perspectiva mundial, es un procedimiento muy normal. Cerca del 75 % de las constituciones exigen esos dos tercios en el legislativo, y de ellas aproximadamente la mitad añaden también la necesidad de aprobación popular mediante referendo. Pero cada país tiene sus propios reglamentos sobre el trámite parlamentario que debería seguir la propuesta, y se siguen diversas directrices al convocar y realizar tales referendos.

El primer obstáculo que ha de superarse es, pues, el de asegurarse la cantidad necesaria de escaños. La exigencia de los dos tercios suele ocupar el centro del debate, pero existen también importantes restricciones que afectan al procedimiento legislativo de debate de las propuestas. Según el Artículo 68 de la ley que rige el funcionamiento de la Dieta, cada proposición concreta debe ser remitida a la cámara con el aval de 100 parlamentarios, en el caso de la Cámara de Representantes, y de 50, en el caso de la de Consejeros. La propuesta avalada pasa entonces al Comité de la Constitución de la cámara que haya tomado la iniciativa, o a un comité conjunto convocado por ambas cámaras, para su deliberación, tras lo cual se remite a cada una de las dos cámaras para ser sometida a voto.

Si bien es muy importante que cada propuesta de reforma sea sobre un tema bien definido, también es cierto que hasta ahora no se han establecido estándares explícitos para juzgar tal definición. En principio, no se consideraría admisible remitir una proposición para reformar la cláusula de la paz del Artículo 9 que al mismo tiempo incluyera, por poner un ejemplo, un nuevo derecho a la privacidad.

Esta prohibición de presentar proposiciones de contenido misceláneo significa que para que una reforma pueda recibir los dos tercios de las cámaras debe haber un asunto concreto pactado por el número necesario de parlamentarios, o un acuerdo tácito quid pro quo, mediante el cual los partidos se apoyen mutuamente en sus respectivas proposiciones. El Partido Liberal Democrático ha optado, por lo general, por esta última táctica. De hecho, uno de los logros de Abe en lo relativo a la reforma constitucional ha sido clarificar los propósitos del partido siempre con vistas a conseguir un acuerdo entre partidos.

De cara a las elecciones generales de 2017, Abe y el PLD se concentraron en cuatro asuntos. El primero fue reformar el Artículo 9 de forma que reconociera explícitamente la existencia de las Fuerzas de Autodefensa. El segundo, ampliar el ámbito de la gratuidad a la educación secundaria y terciaria, algo que uno de los partidos de la oposición, el Nippon Ishin no Kai (Ishin) viene pidiendo desde hace tiempo. El tercero, garantizar que todas las prefecturas (provincias) del país tengan presencia en la Cámara de Consejeros. El cuarto, complementar las medidas que se toman durante el estado de emergencia, concediendo al poder ejecutivo más potestades y permitiendo posponer las elecciones generales en caso de desastres naturales, ataques de países extranjeros o graves alteraciones sociales.

El fuerte impulso de Abe logró cambiar el cariz del debate constitucional. Durante las elecciones a la Cámara Baja de 2021, numerosos partidos del centro y de la derecha, con el Partido Democrático para el Pueblo (PDP) y el Ishin entre ellos, dijeron que estarían dispuestos a debatir propuestas de reforma tras los comicios. Incluso el Partido Democrático Constitucional, pese a no secundar las reformas priorizadas por el PLD, se mostró abierto a debatir posibles revisiones del texto constitucional.

Dicho lo cual, hay que aclarar también que el entusiasmo por reformar la Constitución que se siente en la Dieta no va aparejado con un acuerdo sobre cuáles deben ser las prioridades. En los programas electorales presentados con ocasión de los comicios de 2021 a la Cámara Baja, ninguna propuesta obtenía el apoyo de más de dos partidos. Paralelamente, siguen existiendo desacuerdos muy significativos dentro de los partidos y el PLD no es una excepción en lo concerniente a los cuatro asuntos citados. Algunos legisladores veteranos de este partido han manifestado que sería insuficiente hacer que, simplemente, el nombre de las Fuerzas de Autodefensa aparezca en la Constitución, y que debería hacerse una revisión más a fondo de la prohibición que hace el Artículo 9 de mantener un ejército. La expansión del ámbito de gratuidad en la educación, que tendría un costo calculado en cuatro billones de yenes, también produce divisiones y causa terror entre los conservadores en materia fiscal.

Un asunto en el que podría llegarse a un compromiso es el de las nuevas provisiones relativas al estado de emergencia, para permitir al Estado anular ciertos derechos individuales y pasar por encima de los reglamentos legislativos durante crisis nacionales. La necesidad se ha visto a raíz de la pandemia causada por la COVID-19, ante la cual la respuesta del Gobierno de Japón ha sido demasiado pasiva, para estándares internacionales. En marcado contraste con otros países que detuvieron el transporte público y cerraron los lugares de trabajo, lo único que pudo hacer el Gobierno japonés fue formular peticiones o emitir “directivas blandas” de cumplimiento voluntario de las normas de distancia social, debido a la protección que otorga la Constitución a la libertad de movimientos y otros derechos civiles. Abe y sus sucesores, Suga Yoshihide y Kishida Fumio, han sostenido que es necesario añadir a la Constitución nuevas provisiones en materia de estado de emergencia, para hacer posible al Gobierno coordinar y hacer cumplir las medidas contra una pandemia, incluyendo entre ellas los confinamientos en el hogar y las órdenes de cierre temporal de negocios.

Segundo paso: Convencer a los votantes

Pero incluso aunque los partidos se pongan de acuerdo sobre una propuesta concreta o sigan la táctica de apoyarse recíprocamente, cualquier reforma constitucional debe ser ratificada por la mayoría de la ciudadanía en un referendo nacional. Los detalles sobre cómo debería llevarse a cabo el plebiscito están en la Ley de Referendos Nacionales. Tendrían derecho a participar en él todos los ciudadanos de 18 o más años. Su celebración debería hacerse entre 60 y 180 días después de haber sido aprobada la proposición por la Dieta. Los votantes aprobarían o rechazarían cada propuesta por separado. Las propuestas que obtuvieran más de un 50 % de los votos quedarían oficialmente ratificadas y entrarían en vigor transcurrido el periodo que señala la ley. Para que el referendo sea declarado válido no se requiere un determinado porcentaje de participación. Nota al margen, después de que la Dieta apruebe las propuestas de reforma se deberá establecer un Consejo de Publicitación del Referendo Nacional, en el que cada cámara contará con 10 representantes. El Consejo se encargará de difundir en los medios de comunicación informaciones sobre el contenido de las reformas, así como las opiniones existentes a favor y en contra de ellas. Paralelamente, los partidos, los activistas y los ciudadanos en general podrán hacer campaña a favor o en contra de la reforma propuesta. Los límites de los gastos que podrán hacerse en estas campañas están menos reglamentados y esto es un argumento para los partidos favorables a mantener el statu quo, pues estiman que esta falta de reglamentación permitirá a los favorables a las reformas –en especial a los conservadores, más acaudalados–, manipular la opinión pública de forma poco limpia.

Pero lo que más incertidumbre genera a los partidos favorables a las reformas constitucionales (PLD, su socio de coalición Kōmeitō, el Ishin y el PDP) es no saber en qué sentido votarán sus simpatizantes. Mientras que los parlamentarios pueden entenderse entre ellos para prestar apoyo mutuo a sus respectivas propuestas, nada garantiza que los votantes vayan a respetar también esa reciprocidad. Los votantes del PLD, por ejemplo, podrían votar a favor de reescribir el Artículo 9, pero en contra de expandir la gratuidad de la educación. Y los votantes del Ishin podrían actuar a la inversa. En tanto esto sea así, lo más práctico sería conseguir apoyo unitario para cada propuesta.

A fecha de septiembre de 2022, el asunto con mejores perspectivas de conseguir un amplio consenso es el de las nuevas provisiones para el estado de emergencia, cuya necesidad se ha hecho patente durante esta pandemia. La opinión pública se ha mostrado más receptiva a estos cambios durante los últimos cinco años.

Encuestas sobre el tema realizadas por el periódico Yomiuri Shimbun en 2017, cuando Abe promovió públicamente sus reformas concretas por primera vez, y en 2021, con la pandemia ya desatada, muestran un ligero ascenso en la aceptación popular de la reforma constitucional, que ascendió ligeramente de un 49 % a un 56 %. Al parecer, un importante factor es la conciencia de que es necesario especificar mejor las directrices que deberán seguirse en caso de declararse el estado de emergencia. Aunque existen ciertas diferencias en la formulación de las preguntas que dificultan la comparación, puede verse que el apoyo a la clarificación de las obligaciones y potestades del Gobierno durante las emergencias nacionales prácticamente se dobló, pasando de un 31 % a un 59 %.

De todos modos, el apoyo a estas nuevas provisiones para el estado de emergencia tiende a ser cambiante. Aunque en general son medidas populares, la conciencia sobre su importancia fluctúa con la ocurrencia o no de desastres naturales. Se agudizó tras gran terremoto con tsunami que azotó el este de Japón en marzo de 2011, pero comenzó a declinar pocos años después. Además, no está claro si las potestades que el PLD desea obtener para el Gobierno, entre ellas el fortalecimiento de la autoridad del Gobierno central de modo que pueda imponer restricciones temporales a la libertad de movimiento o reunión y otros derechos y libertades civiles, coinciden con lo que los votantes tienen en mente. Podría ser que muchos ciudadanos no sean demasiado conscientes de las implicaciones que pueden tener estos nuevos poderes. En las encuestas se habla de especificar las directrices del estado de emergencia en términos muy generales, sin dar detalles sobre cómo cambiarán las potestades de las diferentes autoridades.

Dado que tanto para la votación en el legislativo como en el referendo nacional se exigirá un lenguaje muy preciso, será necesario examinar el apoyo que puede obtenerse para cada una de las nuevas potestades, así como quién y en qué condiciones las ejercerá.

En diciembre de 2020 diseñé una encuesta para plasmar de forma más pormenorizada la actitud ciudadana ante las nuevas provisiones para el estado de emergencia, especificando siete poderes extraordinarios. Aunque la mayoría de los ciudadanos apoyaba las provisiones en general, no mostró especial preferencia por ninguna en particular. La que más apoyo obtuvo fue limitar la libertad de movimiento, incluyendo confinamientos obligatorios, pero ni siquiera esta logró una mayoría absoluta, pues se quedó en un 47,4 %. La siguiente medida más aceptada fue permitir al gabinete de Gobierno emitir decretos con fuerza de ley, pero solo obtuvo un 31,9 % de aprobación. La medida menos popular, con un 10,6 % de aceptación, fue permitir el aplazamiento de las elecciones generales, que era una de las prioridades del PLD.

Conclusión

En conjunto, estos resultados apuntan al hecho de que a los ciudadanos les podrá gustar el concepto de poderes nacionales de emergencia, pero que cuando se les muestran los cambios concretos que están siendo debatidos, no los ven como necesidades. Esta ambivalencia es crucial para los políticos, que temen que el rechazo a las reformas que ellos han promovido se traduzca después en un fracaso electoral de sus candidaturas. Los réditos electorales que pueden obtenerse del debate constitucional son limitados, pues para los votantes de orientación centrista y los que no se identifican con ningún partido hay temas más importantes, como los resultados macroeconómicos o la política de bienestar social. Por otra parte, van a ser necesarias muy buenas razones para convencer a la mayoría de que una constitución que ha servido correctamente a los intereses de la nación desde 1947 tiene que ser reformada. Existe un temor a asumir nuevos riesgos espoleado por la falta de experiencia en referendos nacionales para reformar la constitución. En condiciones de gran incertidumbre, los votantes tienden a pensar, sobre todo, en quién es el que está promoviendo la reforma. Las propuestas de reforma percibidas como neutrales tienden a ser más populares que aquellas promovidas por el PLD, especialmente entre votantes no identificados con ningún partido y entre quienes apoyan a los partidos de oposición. No está claro que el PLD y las otras fuerzas que apoyan la reforma constitucional, entre ellas el PDP y el Ishin, vayan a ser capaces de entenderse en los detalles de las nuevas provisiones para el estado de emergencia para dar una imagen de unidad sobre las diferencias de partido.

¿Servirá la muerte de Abe Shinzō para acelerar las acciones parlamentarias hacia la reforma constitucional? Mientras ocupó el cargo de primer ministro, Abe demostró lo importante que es tener una figura que muestre compromiso para dar mayor relevancia al debate constitucional en el discurso político. Esto se aprecia en la creciente atención que está recibiendo el tema en los programas electorales de los partidos desde 2017. Con todo, con el actual procedimiento el camino hasta la ratificación es muy largo: deliberación en el Comité de la Constitución, luego los debates y votaciones sobre cada asunto en cada cámara, una fase de difusión informativa de entre 60 y 180 días, y solo entonces el decisivo referendo nacional. Esto obligará al Gobierno a posponer otras prioridades legislativas y un “no” en el referendo forzaría probablemente la dimisión en bloque del gabinete y la convocatoria de nuevas elecciones. Con los riesgos políticos que entraña y la necesidad de dedicar tiempo a otras muchas cuestiones del momento, como la depreciación del yen, la invasión de Ucrania, los riesgos geopolíticos en el Este de Asia, los vínculos del PLD con la antigua Iglesia de la Unificación, etcétera, no está claro que el primer ministro Kishida o sus inmediatos sucesores vayan a tener la energía y las ganas necesarias para impulsar la reforma constitucional en un futuro cercano.

(Traducido al español del original en inglés. Fotografía del encabezado: Original de la Constitución de Japón, conservado en el Archivo Nacional. © Jiji.)

Bibliografía

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McElwain, Kenneth Mori. 2020. “When candidates are more polarised than voters: constitutional revision in Japan.” European Political Science 19:528–539.

McElwain, Kenneth Mori, Shusei Eshima y Christian G. Winkler. 2021. “The Proposer or the Proposal? An Experimental Analysis of Constitutional Beliefs.” Japanese Journal of Political Science 22 (1):15–39.

McElwain, Kenneth Mori and Christian Winkler. 2015. “What’s Unique About the Japanese Constitution? A Comparative and Historical Analysis” Journal of Japanese Studies 41.2: 249–280.

Winkler, Christian G. 2011. The Quest for Japan’s New Constitution: An Analysis of Visions and Constitutional Reform Proposals (1980–2009). Routledge.